Avsaknaden av fria och rättvisa val i auktoritära stater innebär att auktoritära regeringars utrikespolitik primärt utgår ifrån preferenserna hos dem som är investerade i regimen – den auktoritära politiska och ekonomiska eliten. Befolkningens intressen i stort är inte helt irrelevanta för ledaren (med andra ord: den allmänna opinionen har fortfarande viss betydelse), men eftersom det först och främst är eliten och inte medborgarna som har makten att upprätthålla ledarens positon eller avsätta honom, så är han mer benägen att tjäna elitens intressen.

Man skulle kunna hävda att många demokratiska ledare också tar intryck av den ekonomiska och politiska elitens lobbyarbete. Storföretag och andra osynliga intressenter har viss makt att påverka politiken, trots förekomsten av fria val. Skillnaden mellan de auktoritära och de demokratiska ledarna är emellertid att de senare accepterar en eventuell valförlust (åtminstone i teorin har de sedan en chans att i kommande val återerövra sin position), medan de förstnämnda inte gör detta. Tvärtom kommer de att på alla sätt försöka behålla makten. Det är inte en tillfällighet att det som utmärker ett auktoritärt styre är användandet av repression mot verkliga och potentiella hot. Användandet av repression kan möjliggöras genom lagar, men sker typiskt genom systematiska övergrepp och en generell försvagning av lagstyret.

Ett försvagat lagstyre innebär i sin tur att det finns rikligt med utrymme för korruption. Ledarnas oförmåga – eller, menar jag, ointresse – att motverka korruptionen är ett av de tydligaste exemplen på hur elitens snäva intressen går före folkets breda nationella intressen. Det är självklart att det borde ligga i varje regerings intresse att stärka lagstyret och hejda korruptionen. Det skulle inte bara stärka det folkliga stödet för regeringen, utan också stärka intresset hos externa aktörer att investera i landet och potentiellt leda till ekonomisk tillväxt.

Men i Centralasiens personcentrerade auktoritära stater är det eliten som tjänar på korruptionen. Ledarna för dessa stater försöker övertyga befolkningen om att man strävar efter att bekämpa laglöshet, samtidigt som man låter eliten komma i åtnjutande av systemets ekonomiska fördelar. Pengar och makt hänger samman, men det beror på den politiska kontexten om den politiska makten tillåter fördelssökande och om de ekonomiska resurserna kan omsättas i politisk makt. I Centralasien finns det exempel på båda fenomenen. I Kirgizistan, tidigare Centralasiens ”ö av demokrati” är det en mindre konsoliderad och mer populistisk regim som sitter vid makten, medan Turkmenistan har regionens mest konsoliderade, repressiva och inåtvända styre, där president­familjen Berdimuhammedow agerar grindvakt och styr över möjligheterna att berika sig.

Målet för den auktoritära ledaren (och de som ger honom sitt stöd) är att behålla makten och konsolidera sitt styre. Detta sätter ramarna för de utrikespolitiska alternativ som står till buds för ledaren. Utrikespolitiken i Centralasiens auktoritära stater tenderar att vara kortsiktig och utgå ifrån eliternas intressen.

”Utrikespolitiken i Central­asiens auktoritära stater tenderar att vara kortsiktig och utgå ifrån eliternas intressen.”

Medan eliternas inskränkta intresse ges företräde framför de breda nationella intressena på grund av de auktoritära staternas maktstrukturer, inom vilka medborgarna är maktlösa trots förekomsten av formellt demokratiska institutioner, så är det personcentringen som är anledningen till den kortsiktiga politiska horisonten. Ledare i personcentrerade auktoritära stater ägnar sällan mycket eftertanke åt de långsiktiga resultaten av sina politiska beslut, eftersom deras primära intresse gäller regimens överlevnad i nuet. Det finns ledare som tänker på det arv de kommer att lämna efter sig – till exempel Kazakstans tidigare president Nursultan Nazarbajev – men även för dessa är det nuet som har första prioritet. Det finns vissa belägg för påståendet att de auktoritära stater som styrs av ett kollektiv (ibland ett formellt parti) snarare än av en individ är mer inriktade på långsiktigt politiskt planerande, men det behövs mer forskning för att avgöra frågan.

Vad innebär dessa två kännetecken – kortsiktigtheten och orienteringen mot eliternas intressen – för de fem centralasiatiska staternas utrikespolitik?

Formellt bedriver fyra av de fem staterna en ”multivektoriell” utrikespolitik. (Undantaget, Turkmenistan, utgår ifrån en princip om positiv neutralitet, som i viss mån även den är ”multivekto­riell”, eftersom den är alliansfri i relation till alla externa aktörer). I praktiken betonar man i sin utrikespolitik emellertid de nära banden till Ryssland liksom, i allt högre utsträckning, till Kina. Med undantag för Uzbekistan är de centralasiatiska staternas samverkan med stormakterna Ryssland och Kina i ekonomiska frågor och säkerhetsfrågor så omfattande och maktasymmetrin så stor att samarbetet kan beskrivas som avhängighet.

Andra partner har en roll som kanske inte är helt irrelevant men heltigenom sekundär. USA var en viktig tredje partner under det tidiga 2000-talet i efterdyningarna av 11 september och inledningen av kriget i Afghanistan, men dess intressen i regionen minskade påtagligt under 2010-talet. Fram till nu har engagemanget från Europeiska unionen och dess enskilda medlemstater, inklusive Sverige, varit alltför begränsat för att göra någon skillnad. ­Relationerna till de regionala aktörerna, framförallt Turkiet, har stärkts, men är långt mindre betydelsefulla jämfört med relationerna till Kina och Ryssland.

Rysslands betydelse för utrikespolitiken har framför­allt att göra med spårbundenheten och arvet efter Sovjetunionen efter självständigheten 1991, me­dan Kinas tilltagande betydelse har att göra med dess intresse av att göra konkreta ekonomiska investeringar i regionen. Men även auktoritarismen är en faktor. Geopolitiskt kan de centralasiatiska staterna beskrivas som små auktoritära stater på gränsen till två stora auktoritära stormakter. Att de har ett gemensamt styrelsesätt innebär att ländernas politiska eliter talar samma språk och generellt förstår bakgrunden till varandras politiska beslut. Detta innebär emellertid inte att bilateralt samarbete mellan dem kan utgå ifrån att det föreligger tillit. Tvärtom är de centralasiatiska eliterna oroade över att deras stormaktspartner kan komma att använda tvång och utnyttja deras svagheter. Omvänt oroar sig de ryska eliterna för sina ”juniora” partners lojalitet, givet ett perspektiv på den internationella politiken säger att små staters allianser tenderar att utgå ifrån vem som bjuder högst för tillfället.

Även om relationerna med länderna i väst har haft sina upp- och nedgångar, eftersträvar alla de centralasiatiska staterna fungerande relationer med både EU och USA. Skillnaden när det gäller typ av regim leder emellertid till bristande tillit. Även om västmakternas demokratifrämjande interventioner har avtagit sedan 1990-talet och det tidiga 2000-talet, så oroar sig de centralasiatiska ledarna för att de inte ska betraktas som 100 procent legitima partner, eftersom de inte tillsatts genom fria och rättvisa val. För många västerländska politiker är det obekvämt att samarbeta med regeringar som man vet torterar och mördar företrädare för oppositionen.

En del forskare, även jag, har uppmärksammat försvagningen av Rysslands inflytande i Centralasien under det senaste decenniet och framhållit att kriget i Ukraina kommer att påskynda denna process. Samtidigt som detta fortsatt framstår som sannolikt, är det viktigt att notera att förändringen inte är något som sker över en natt. Särskilt Kazakstan, Kirgizistan och Tadzjikistan har nära politiska, ekonomiska och militära relationer med Ryssland. Även om det är uppenbart att dessa tre länders regeringar vidtar vissa åtgärder för att minska sin sårbarhet gentemot Ryssland, så fortsätter samarbetet med Moskva och har tidvis också fördjupats.

Auktoritarismen är en av faktorerna som kan förklara detta fenomen. Ett av de tydligaste exemplen på Rysslands betydelse för regionens auktoritära ledare är den ryskdominerade säkerhetsalliansen CSTO:s intervention i Kazakstan i januari 2022. Strax efter nyår ökade bensinpriserna avsevärt, vilket ledde till folkliga protester mot regeringen. Protesterna spred sig snabbt över landet och det ekonomiska missnöjet utvecklades till slagord mot regimen som sådan. Samtidigt uppstod splittring inom landets styrande elit. Sammantaget var krisen en allvarlig utmaning för president Toqajevs regim. För att hantera krisen godkände presidenten användandet av dödligt våld mot demonstranterna och skickade en begäran till Moskva om understöd från CSTO i form av en ”fredsbevarande styrka” som skulle upprätthålla ordningen. Trupper anlände snart, och denna intervention i kombination med den våldsamma repressionen mot protesterna gjorde det möjligt för regimen att återetablera stabiliteten. Händelserna blev kända som ”blodiga januari” eftersom de resulterade i 238 döda.

Under två år av fullskaligt krig i Ukraina har de centralasiatiska staterna hittills försökt att inte ”provocera” Ryssland, samtidigt som man signalerat till både västmakterna och den egna befolkningen att de fördömer Rysslands angrepp. Detta har inneburit ett motsägelsefullt budskap: Länderna i regionen har intagit en neutral hållning i FN, samtidigt som de både har lovat att respektera västmakternas sanktioner mot Ryssland (och vidtagit vissa åtgärder för att säkerställa detta) och deltagit i regelbundna möten med representanter för Ryssland, även Putin själv, för det mesta i vänskapliga former.

Denna balansakt är ett uttryck för att de centralasiatiska rege­ringarna försöker uppnå maximal fördel för sina eliter i nuet och den närmaste framtiden.

Deras första prioritet är att säkerställa regimens överlevnad och konsolidering, vilket är motivet för att eftersträva socioekonomisk stabilitet. Ryssland kan välja antingen att bistå denna strävan (som de gjorde med regimen i Kazakstan i januari 2022), eller att förvärra problemen (till exempel genom att skicka tillbaka runt en miljon arbetsmigranter till sina hemländer, vilket kanske är den främsta oron hos regimerna i Kirgizistan, Tadzjikistan och Uzbekistan).

Deras andra prioritet är att möjliggöra för eliterna att berika sig. Handel med ryska företag ger stort utrymme för korruption, och smugglandet av varor under sanktion från väst till Ryssland kan vara mycket lönsamt. Om sanktioner skulle införas även mot de centralasiatiska staterna, såsom man gjort mot Belarus, skulle dessa penningflöden minska och eliterna skulle bli missnöjda, vilket innebär att det ligger i regimens intresse att inte alltför öppet bryta mot sanktionerna. Men de centralasiatiska finansiella systemen och marknaderna är så uppbundna till Ryssland att en eventuell handelskonflikt med Moskva snabbt skulle drabba ländernas ekonomier, vilket i sin tur skulle kunna leda till folkliga protester och destabilisering av regimerna.

Det skulle vara felaktigt att påstå att de centralasiatiska regeringarna dragit direkta fördelar av Rysslands krig i Ukraina. Men det skulle vara lika felaktigt att påstå att de inte tjänat något alls på situationen.

Om man inte är medveten om regimernas primära inriktning mot eliternas intressen och deras relativt kortsiktiga politiska horisont, kan delar av den pågående politiska utvecklingen i regionen framstå som mycket märklig. Ta till exempel idén att samarbeta med det ryska statliga bolaget Rosatom för att bygga Kazakstans nya kärnkraftverk. Som omedelbara grannar till Ryssland är medborgarna i Kazakstan kanske de i Centralasien som känner mest sympati för ukrainarna. Närvaron av en etniskt rysk minoritet längs landets norra gräns och de ofta återkommande uttalandena från olika ryska politiker om norra Kazakstan som historiskt ryskt territorium har väckt oro över Kazakstans möjliga öde som nästa offer för den ryska imperialismen. Regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att minska landets sårbarhet för Moskvas påtryckningar, till exempel genom att försöka etablera handelsvägar som inte går genom ryskt territorium.

Mot bakgrund av kriget kan det framstå som överraskande att Kazakstan överväger ett samarbete med Rosatom för att bygga sitt första postsovjetiska kärnkraftverk. Kärnkraft är ett kontroversiellt område i sig, givet den mörka historien om Sovjetunionens användande av Kazakstans territorium som testområde för kärnvapen. Även om Kazakstans energiminister, Almassadam Satkaliyev, öppet sagt att ”byggprojektets geopolitiska aspekter måste erkännas”, så har han också påstått att ”det är ett kommersiellt projekt, inte ett politiskt”.

Det är förmodligen sant att Rosatoms offert ser lovande ut ur ett rent ekonomiskt perspektiv. Dessutom är det uppenbart att de ryska representanterna gör sitt bästa för att övertyga sina motparter i Kazakstan om att detta är en bra affär. Men det vore ändå anmärkningsvärt om man skulle välja Rosatom, givet det långsiktiga samarbete ett sådant projekt skulle innebära och tillgången till andra möjliga partner. Inom EU har Finland och Slovakien sagt upp sina kontrakt med Rosatom om att bygga nya kärnkraftverk och reaktorer. Det är fortfarande möjligt att Kazakstan väljer en annan samarbetspartner för byggprojektet, men just nu verkar det mest sannolikt att Rosatom får uppdraget. Som jag ser det är förklaringen till detta att Rosatom har starkt stöd inom en elit i Kazakstan som inte har ett perspektiv som sträcker sig så långt som några decennier framåt.

Ett annat exempel på en centralasiatisk ledare som valt att stärka snarare än avbryta samarbetet med Ryssland är presidenten för Tadzjiki­stan, Emomaly Rahmon. I oktober 2022, på ett möte med ledare från Centralasien, framförde Rahmon klagomål till Vladimir Putin över att Ryssland visade ”bristande uppmärksamhet” för de mindre länder de samverkar med – man får anta att han framförallt syftade på Tadzjikistan.

Detta klagomål var märkligt om man ser till det nationella intresset, eftersom Tadzjikistan redan är starkt beroende av Ryssland. Men om man utgår ifrån Rahmons intresse av regimens överlevnad och konsolidering framstår det som mer begripligt. Att efterlysa ”större uppmärksamhet” från Ryssland är förmodligen att be om mer stöd och investeringar, vilka Rahmon som president kan allokera som fördelar för de eliter som stöttar honom. Att ta rollen som en stark ledare och säga åt Putin att bli bättre på att ”visa respekt” för sina allierade, var samtidigt ett bra budskap för publiken i det egna landet. Videon med Rahmons uttalande blev mycket riktigt viral i Tadzjikistan, liksom på andra ställen.

Sammanfattningsvis är auktoritarism som ett drag hos en viss typ av politisk regim något som har betydelse för både inrikespolitik och utrikespolitik, även om det sistnämnda är något som sällan diskuteras. De fem centralasiatiska staterna har alla auktoritära regeringar som i olika grad är konsoliderade och repressiva, men de är också alla personcentrerade system och tenderar därför att orientera sig mot eliternas intressen och bedriva en relativt kortsiktig utrikespolitik. På det hela taget är dessa staters utrikespolitik utformad för att uppnå det inrikespolitiska målet att upprätthålla och konsolidera den sittande regimen. En konsekvens av detta är att regeringarna i regionen kan ta politiska beslut som är irrationella om man ser till det nationella intresset, men helt rationella utifrån den auktoritära elitens perspektiv. Detta är något externa betraktare behöver lära sig att ta med i beräkningen.

—

Översättning från engelskan: Christian Nilsson