Jag ska erkänna. Jag blev misstänksam så snart Carol Bacchis och Susan Goodwins bok om ”poststrukturell policyanalys” dök upp i mitt amazonflöde. Här skulle ett ”nytt och uppfriskande” sätt att analysera policy presenteras, ett som istället för att betrakta policy som ett sätt att ta itu med problem, vände på steken och granskade hur policy istället producerar problem. Till hjälp fanns ett behändigt analytiskt redskap att tillgå: ”What is the problem represented to be?”, förkortat till ”the WPR approach”.

Carol Bacchi är gammal i gemet. Den kanadensiska historikern, som blev professor i statsvetenskap i Adelaide, Australien, har många publikationer under bältet. Kända och frekvent citerade är hennes komparativa verk om genuspolitik. Susan Goodwin, en yngre kollega i Sydney, forskar också i genusfrågor, men har sin tonvikt på övergripande socialpolitik. I boken Poststructural Policy Analysis pläderar de för att analysera policy på ett maktkritiskt och Foucaultinspirerat sätt. Analysen ska ske på oliks nivåer, vilket gör att man förutom att undersöka hur problem skapas, även granskar hur subjekt formas och ifrågasätter grundantaganden som normalt tas för givna. Centralt är begrepp som ”governance” – alltså hur den moderna styrningen framförallt handlar om ”mjuk” makt, den mångfald av sätt med vilka människors beteenden formas, vilket bland annat leder till att vi införlivar denna makt och så att säga styr oss själva.

Jag har absolut inget att invända mot detta i sak. Policyantropologi, den gren av antropologin som ligger mig närmast om hjärtat, har haft denna inriktning under de senaste 20 åren. Bland annat med hjälp av just det som brukar benämnas poststrukturella teorier har antropologer analyserat policy som styrningsinstrument och kulturella meningssystem. De har frågat sig vad policy ”gör” bortom policymakarnas målformuleringar. Britterna Cris Shore och Susan Wright var redaktörer för boken Anthropology of Policy, som kom ut 1997, där en räcka antropologer undersökte policy som ett mjukt styrningsinstrument när den nyliberala politiken gjorde sitt intåg i många av världens välfärdsstater. De granskade hur diskursförändringar gjordes auktoritativa, vilka språkliga knep och metaforer som gav politisk legitimitet och vilka nya identiteter som skapades. I ett minnesvärt kapitel analyserar Annika Rabo svensk jämställdhetspolicy och konstaterar att kvinnor, på ett symboliskt plan, representerar barn som blir tillsagda vad de måste göra för att släppas in i den vuxna världen (det vill säga: männens). Svenska kvinnor är förvisso fria, men bara fria att göra de ”rätta” valen.

Att Bacchis och Goodwins närmande till policy skulle vara ”nytt” eller ”originellt” är således en sanning med modifikation. Författarna är förvisso noga med att nämna policyantropologin, liksom med att tillstå att det finns något som kallas studier i policysociologi och governmentality, men de hävdar att dessa studier enbart existerar i samhällsvetenskapliga ”fickor”.

Det är något som inte ens policyanalytiker utanför antropologin håller med om. För precis lika länge som policyantropologi har funnits, har det även funnits statsvetare och sociologer som ägnar sig åt ”policyetnografi”, dundrar en av de mer namnkunniga på området, Dvora Yanow. Även de är en del statsvetenskapens ”interpretative turn”, som tog sin början på 1970-talet. Även de fokuserar på mening, dess produktion och ifrågasättanden.

Yanow är själv statsvetare och fick äran att skriva slutkapitlet i uppföljaren till Shores och Wrights policyantologi Policy Worlds från 2011. Redaktörerna, denna gång flankerade av Davide Peró, ville ge ut en ny bok när inte nyliberalismen längre var i sin linda, utan hade blommat ut, vilket innebar att styrningsteknologier som outsourcing, privatisering, avreglering, prestationsindikatorer och lön-efter-resultat var betydligt mer sofistikerade och integrerade i diverse olika verksamheter.

Att Bacchi och Goodwin påstår sig ”komma med något nytt” ska därför inte tas bokstavligt. Snarare ska påståendet ses som marknadsföringsstrategi blandat med en smula ego. Och att vilja vara först och bäst är djupt mänskligt. Yanow trycker själv till policyantropologerna när hon insinuerar att det enda unika de har att komma med är att de inte behöver dras med samma trötta teoretiska bagage som man gör inom hennes egen forskningsfåra, utan kan vara friare i sitt begagnande av de poststrukturella teorierna. Kraften i paketering ska dock, som bekant, inte underskattas. Så om det inte går att göra akademiskt avtryck genom ny teori eller metod, så kanske en egen bokstavskombination kan fungera. Bacchis och Goodwins ”WPR-metod” är tyvärr inte heller övertygande.

För det första är det oklart vem som är målgruppen. ”Alla!”, utropar författarna först – alla de människor som påverkas av mjuk styrning – för att sedan nyktra till något. Boken är till för dem som skapar policy, för dem som implementerar den och för dem som analyserar den.

Det är en ambition som heter duga, men den fråga som omedelbart inställer sig är vad den sistnämnda gruppen, policyanalytiker, har att lära. Här presenteras, som sagt, inga nyheter. Som Yanow, Shore och Wright påpekar i antologin från 2011, utgår förvisso lejonparten av traditionella statsvetenskapliga policystudier fortfarande ifrån att policyprocesser fungerar linjärt (eller möjligen cykliskt) och tror att det går att skapa, mäta och efterjustera önskvärda ”policyeffekter”. Men mycket har hänt sedan dess, och skulle policyanalytiker vara målgruppen, är det tramsigt att citera och referera till Foucault i så stor utsträckning som görs. Särskilt i en tid då professorer vid svenska lärosäten, som skulle benämnas ”poststrukturella”, har utfärdat ett näst intill förbud mot att ens nämna den franske filosofen i uppsatser – såvida inte begrepp och teorier används på ett synnerligen innovativt sätt. Jag har bevittnat disputationer där doktorander som nämnt Foucault som en ”teoretisk inspiration”, har riskerat liv och lem.

För de övriga målgrupperna, dem som skapar och implementerar policy, går tyvärr inte heller boken att rekommendera. Bacchis och Goodwins ogästvänliga akademiska språk gör den minst sagt svårläst. Formella sammanfattningar inleder varje kapitel, det första och det sista kapitlet upprepar vad som har sagts i de övriga korta kapitlen, citattecken används till förbannelse och referenssystemet utgörs av ett myller av parenteser. Detta referenssystem är förträffligt i strikt akademiska texter, då vet man omgående vilken författare och vilket verk som det refereras till, men när parenteserna dyker upp i var och varannan mening är det bara irriterande. Greppet framstår dessutom som något suspekt: Har bokens författare egentligen något eget att bidra med?

Min största invändning är dock det som samtidigt marknadsförs som Bacchis och Goodwins största anaytiska bidrag: ”Whats the problem represented to be?”, WPR-metoden. I ett av kapitlen lämnas en redig lista på sex frågor, övertagna från Bacchis bok med samma namn från 2009, om än något modifierade. Den första frågan är just det: Hur representeras problemet i en viss policy? Är det ”ekonomisk utveckling”, ”ojämställdhet” eller ”barnfetma”? Därefter ska följande frågor ställas: Vilka antaganden baseras problemet på, hur har denna representation uppstått, kan ”problemet” förstås annorlunda, vilka effekter producerar ”problemet”, hur har det uppstått och försvarats, och kan det ersättas? Därefter är det dags för ett ”sjunde steg” – att applicera denna lista med frågor på det ”representerade problemet” som undersöks.

Detta balanserar inte bara farligt nära gränsen mot det banalas, här utför även författarna en 180-gradig vändning. Från att kritisera traditionella, instrumentella policyanalyser och förorda den myriad av insikter, teorier och vidhängande metoder som forskare inom den poststrukturella arenan har producerat, presenterar Bacchi och Goodwin ett analysverktyg som ger intryck av att det går att uppnå ett visst resultat genom att använda en en viss metod. Det är en hisnande oxymoron. I Policy Worlds beskriver, exempelvis, Susan Wright hur den centrala antropologiska metoden, den kontinuerliga pendelrörelsen mellan ett inifrån- och ett utifrånperspektiv, ska appliceras på policy. Antropologer är tydliga. Det finns inte en fix och färdig analytisk verktygslåda som det går att plocka fram för att applicera dess innehåll på ett instrumentellt sätt. Det är inte möjligt när det kommer till tolkande, reflexiva studier. Istället måste en viss etnografisk känslighet övas upp: här behövs ett kritiskt och ifrågasättande sinnelag om det familjära ska kunna behandlas som främmande.

Materialet i den här typen av policystudier måste också dammsugas upp från ett brett spektrum. Varje upplevelse, möte, konversation, dokument eller offentlig händelse ska analyseras. Det räcker inte med att studera en enda plats för att kunna ifrågasätta vad som är kulturellt konstruerat som ”vanligt förnuft” och att analysera olika policyprocessers förgivettagande. För Bacchi och Goodwin är det tvärtom. Svaren på vilka antaganden som policyproblemet baseras på (fråga nummer två) kan bara sökas inom policyn själv och dess tekniska instrument, inte i huvudet på de sociala aktörerna. Men hur kan policy, policyinstrument och implementation äga rum överhuvudtaget utan människors tankeprocesser och handlingar? Policy är inte bara styrningsinstrument, påpekar Wright, de är ”aktanter” med egen agens som förändras när de kommer i kontakt med olika aktörer, objekt och institutioner. Dessutom finns dimensionerna tid och rum. En policy ”överförs” inte bara till ett nytt kulturellt sammanhang, de omtolkas. De har ”sociala liv” som överlever sin upphovsman.

Det tycks mig som att Bacchi och Goodwin genom att plocka russinen ur den poststrukturella kakan försöker flörta med traditionella policyanalytiker såväl som med nutida policymakare. Hör bara på försäljningsspråket: genom WPR-metoden vill författarna tillhandahålla ett ”användarvänligt verktyg” för andra att ”bruka och avnjuta”. Detta är än mer häpnadsväckande då det här är exakt det slags nyliberala retorik som poststrukturella forskare annars så gärna kritiserar. Men oxymoronen bjuder också in till en mer försonande hållning: kanske behöver maktkritiska studier, som utgår ifrån att ingen sanning står att finna, något stadigt att hålla i handen? Och forskningen ska numera, gubevars, resultera i mätbara resultat. Tolkningsbaserade utsagor om makt och mening kan uppfattas som intellektuella piruetter, vilket inte förslår långt i dagens ”new public management”-universitet (något som inte minst Wright har uppmärksammat i sina studier om det danska högskolesystemet).

Efter det att jag har tagit mig igenom Bacchis och Goodwins bok, googlar jag. Det visar sig att Bacchi nyligen har förärats ett hedersdoktorat vid Umeå universitet. I pressutskicket står det att WPR-metoden har efterlämnat ett stort avtryck på internationella policystudier, inte minst i Skandinavien och Sverige, och att det i Umeå finns ett flertal forskare som har inspirerats av och använt den. Huruvida WPR-metoden har fått något större internationellt genomslag går att debattera, men kanske är handfasta råd och dåd precis vad som behövs i en tid när svenska lärosäten krävs på mätbara motprestationer av finansiären staten, resultat som dessutom måste vara behjälpliga i samhällsbygget. En modifierad form av tidens modeteori, presenterad som en frågeformulärsmetod som sägs vara möjlig att tillämpa av ”alla” och som bevisligen levererar (forskarna ägnar ett helt kapitel åt studier som framgångsrikt använt WPR-metoden), måste vara mumma både för universitetsteknokrater och för förläggare.

Antropologiantologin Policy Worlds av Shore, Wright och Peró har definitivt inte en lika lättsåld formel, men är å andra sidan betydligt mer lättläst och givande. Här används lokala policymanifestationer som en ”utkiksplats” för att undersöka historiska förändringar i styrningsstrukturer, och vardagens alla små detaljer behandlas som delar av större sociala och politiska processer. Syftet är att undersöka hur policy skapar och reflekterar styrningsprocesser och ”meningsvärldar”. I sann antropologisk anda samsas studier från de mest disparata fält mellan samma pärmar. Här analyseras strider kring högskoleavgifter för utländska studenter i Danmark; försöket att främja positiva bilder av homosexualitet i brittiska skolor; de komplexa förhandlingar som uppstod mellan Världsbanken och Indiens rikaste stat, Maharashtra, kring urban omflyttningspolitik; ryska oligarkers och maffians godtyckliga hoppande mellan privata och offentliga roller som ett slags ”shape-shifters”; USA:s 1970-talsfigur ”välfärdsdrottningar” återvinns på 2000-talet, liksom hur Storbritannien spionerade på FN inför en omröstning om Irakkriget, protester mot kärnkraftsavfall i Italien, en afrikansk kvinnoförenings möte med svensk byråkrati med mera, med mera.

Det märks att här finns ett gott självförtroende. Prosan är lätt och ledig och inte sönderpepprad med referenser. Det etnografiska materialet skapar också stadga åt både analys och begrepp. Bruno Latours metafor ”den svarta lådan”, till exempel, illustrerar i Anette Nykvists händer på ett utmärkt sätt analysen av det nya svenska pensionssystemet. Tidigare behandlades pensioner som en politisk fråga. De belopp som skulle utbetalas var fastställda i förväg, medan inbetalningarna var reglerbara. Nu är det tvärtom, menar Nykvist. Det som betalas in är fastställt, men ingen vet vad som till slut kommer ut i andra änden. Dessutom ryms varken frågan eller ansvaret längre inom politiken. Det hela är istället lagt på en individuell nivå, och det avgörande har blivit människors egna livsval och förmågor, samt på nationella/globala nivåer – vilken inte går att råda över eftersom det då handlar om automatiserade matematiska kalkyler över demografi, tillväxt och olika marknadsmekanismer. Pensionssystemet har blivit omgjort till en skenbart vetenskaplig artefakt som ingen kan plocka isär och kika in i, menar Nykvist, ett slags ”svart låda” (som dessutom inte bara är en utan tre: justerbar indexering, automatisk balansering och årlig omräkning). De etnografiska illustrationerna av de olika reaktioner som pensionssystemet väcker är också talande. Här får vi ta del av politiska teknokraters belåtenhet under möten i maktens korridorer och ”vanliga människors” känslor av vrede och otillräcklighet när Nykvist packar in sig i sin campingbuss och drar på intervjuturné genom landet.

Samma sak kan vi iaktta i Gregory Feldmans försök att förstå hur EU:s migrationspolicy faktiskt har vuxit fram. Här undersöker han en uppsjö av policyskapande på en mängd olika platser. Det är politiska tal, dokumentskapande, utveckling och informationssystem och samarbete mellan organ. Vad han kommer fram till är att det inte finns någon central instans, inte någon enskild författare eller något enskilt organ som ansvarar för koordineringen. Istället är det en process där policydomänerna säkerhet, sysselsättning, mänskliga rättigheter och internationell utveckling har slagits samman, och detta genom en process så komplicerad och dunkel att tjänstemännen själva inte begriper den. Alltså vad Foucault kallar en ”dispositif”, eller också, med den term som Feldman föredrar, en ”apparatus”: decentraliserade regimer som styr stora populationer, och som uppstår i utrymmet mellan EU-organen, svårbegripliga även för dem som är intimt involverade. Det enda sätt på vilket EU-tjänstemännen kunde representera policyns ”anonyma kontrollkonstellationen”, var en nallebjörn som under stor ceremoni överlämnades från ett kontor till ett annat.

En annan drivkraft bakom antropologernas nya antologi var att den förra fick kritik för att vara alldeles för ”foucauldiansk” och att inte ge tillräckligt utrymme för individuell agens. Detta ville redaktörerna råda bot på och flera kapitel handlar därför om vilken roll mottagarna av policy, de styrda, spelar, hur de ”ger svar på tal”. Och här finns ett dilemma med Policy Worlds. Resultatet av analysen är givet på förhand.

Eftersom en policy idag förstås som ett nyliberalt styrningsinstrument, och eftersom boken syftar till att undersöka de nyliberala styrningsteknologierna, så är detta vad som serveras. Det brittiska försöket att ”främja” positiva bilder av homosexualitet vändes till lagstiftning mot detta främjande. Figuren ”välfärdsdrottningen”, som först användes för att montera ned ”välfärdsberoendet” i USA, återuppväcktes sedan för att illustrera att hur undermålig denna figur än var, så hade hon sin egen inneboende kapacitet för att göra sitt liv till en framgång. Att identifiera ogynnsamma omständigheter och mobilisera stöd för strukturell förändring kan staten således avstå ifrån. Och eftersom det är viktigt att visa ”subalterns”, de styrdas, agens, så visar de italienska demonstrationerna mot kärnkraftsavfallet – just att de har agens. Men varför gick det då inte lika bra för den afrikanska kvinnoföreningen? Dessutom, när begreppet ”nyliberalism” inte har preciseras tillräckligt, utan används svepande så att varenda upptäckbar makttekning (oavsett kulturellt och politiskt sammanhang) blir ett bevis på dess existens, blir jag som vanligt irriterad.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Men det är en radanmärkning. För visst håller jag med om hur viktigt det är att uppmärksamma konsekvenserna av ”governance”, den mjuka maktens nya styrningsredskap. Det sätt på vilket figuren ”välfärdsdrottningen” används är stötande. Liksom vad kapitlet om den indiska omflyttningspolicyn visar. Att den förmögna delstaten försökte förhindra Världsbanken att införa större ansvarstagande och gottgöra dem som blev tvångsförflyttade, samtidigt som man gjorde sig själv icke-ansvarig för den policy som man hade utformat tillsammans med Världsbanken. Vart ska medborgarna i Maharashtra – liksom medborgare på andra håll i världen – vända sig för att få rättvisa när det inte finns några lokala, nationella eller internationella organ som kan hållas ansvariga för de policies som styr deras liv? Och det är en lättnad att någon äntligen förklarar obegripligheterna i det nya svenska pensionssystemet på ett begripligt vis.

Inte heller antropologer är immuna mot modeteorier. Ska det göras en antologi utifrån ett ”governance”-perspektiv om policy, får man se till att strukturera sin studie så. Det bestående intrycket är därför att begreppen, metaforerna och tankesätten ger näring åt det egna tänkandet. Dessutom är etnografierna intressanta i sig själva.

Detsamma gäller även för Making Policy Move av John Clarke, Dave Bainton, Noémi Lendvai och Paul Stubbs. Den tes som dessa samhällsvetare driver är att policy måste förstås som ett ständigt ”görande”. Det är en process där policy ”sätts ihop” (inspirerat av Deleuze och Guattaris ”assemblage”) på olika sätt. Dessutom måste man, när policyn väl rör sig och dimper ned på en ny plats, förstå detta i termer av ”översättning”. Policyns innebörder kan vara omformulerade, eller också den kan ha översatts och därmed försetts med en ny form. Särskilt manar författarna till en applicering av perspektivet ”översättning” på fenomenet policy – vilket naturligtvis inte är helt nytt det heller, men författarna utvecklar det på ett förtjänstfullt sätt i sina exempel från sina studier av välfärdsreformer i sydöstra Europa, universitetsreformer i Storbritannien, EU-reformer i Ungern och utbildningspolicy i Indien. Men man fattar – i större utsträckning än under läsningen av Policy Worlds – snabbt grejen med boken och det känns onödigt att läsa vidare. Däremot går det alltså utmärkt att själv applicera idéerna.

Och att studera hur policys ”rör sig”, ”sätts ihop” och ”översätts” är onekligen av särskild relevans för intellektuella som är intresserade av Sverige. Landet är en framgångssaga i branschen. Eller som den påhittiga rubriksättaren i The Economist formulerade det: ”En gång i tiden kom skandinaverna med svärd; nu kommer de med sociala policies”, varpå texten inleddes med orden: ”Om policies vore varor, skulle Sverige ha ett stort överskott på sin handelsbalans.”

En antropolog skulle kanske hävda att TheEconomist-artikelns ”policy-som-vara” metafor är mer än så. Idag är policies varor, även om man inte köper och säljer dem med reda pengar. För att kunna kränga policy krävs snarare en valuta som (förvisso likt alla andra valutor) handlar om överenskommelser. Svensk policy är internationellt gångbar eftersom världen är överens om att landet förfogar över ett stort moralisk-politiskt kapital. Det gör att andra länder blir villiga att importera det som Sverige vill exportera. Åtminstone än så länge.

Artikeln i The Economist är mer än tio år gammal, och vad en antropologisk, tolkande policyanalys skulle kunna visa är hur och varför Sverigekursen sjunker och stiger i takt med sociala, globala och ekonomiska förändringar. För när en president i USA säger, apropå landets migrationspolicy: ”Sverige, vem skulle tro detta? Sverige!”, så vet vi att omvälvande förändringar är i görningen.