EU och eurosamarbetet har sedan euron infördes 1999 kantats av återkommande kriser. Efter en relativt lyckosam övergång till sedlar och mynt 2002 har EU och euroområdet drabbats av flera kriser: den franska folkomröstningarna 2005 där väljarnas sade nej till fördjupad europeisk integration, svårigheterna att följa Stabilitets- och tillväxtpakten i början av 2000-talet, hanteringen av finanskrisen och skuldkrisen i Sydeuropa, flyktingkrisen 2015, brexitomröstningen 2016 och nu senast pandemin relaterad till utbrottet och spridningen av covid-19.

Kriserna har ackompanjerats av alarmerande rubriker om att risken är stor att EU bryter samman. Nu hävdas att coronaviruset kan bryta sönder EU och att euroområdet riskerar att kollapsa.

Samtidigt har EU visat sig vara en överlevare. EU-samarbetet har uppvisat betydande motståndskraft och beslutsamhet att överbrygga dessa kriser. Men det brister i förtänksamhet, beredskap och planering. Osäkerheten kring vilka åtgärder som skall vidtas har varit betydande, ofta har beslut tagits under nattmanglingar i sista sekunden och ibland har det funnits tvivel omkring exakt vad som beslutats.

Kommer EU att överleva? Det är alltid svårt att göra förutsägelser men mot bakgrund i den prestige och de betydande resurser som EU-länderna har investerat i EU-projektet är det troligt att EU överlever också den pågående krisen. EU har trots allt oförtrutet arbetat vidare på ett pragmatiskt vis även under svåra tider.

Detsamma kan sägas om euron. Hanteringen av finanskrisen och den efterföljande skuldkrisen i Sydeuropa visar att det finns en betydande vilja och förmåga att överbrygga kriser. Även om förberedelser har saknats, genom alltför strikta regelsystem för såväl finanspolitiken som penningpolitiken, visar erfarenheten från de senaste åren att EU och ECB relativt snabbt kan utforma nya verktyg. Däremot kan det inte uteslutas att något eller några länder tvingas att lämna EU och/eller eurosamarbetet. Politiska förändringar kan påverka hur EU generellt ser på länder som går i nationalistisk riktning där demokratins hörnpelare successivt bryts ned. Protektionistiska strömningar riskerar att leda till nya konstellationer, framförallt nu när Storbritannien som vanligtvis varit en förespråkare för frihandel lämnar EU.

Kriser kommer och går, nästa kris kanske ligger och lurar runt hörnet. Den bästa prognosen är att EU kommer att överleva på kort och medellång sikt men samtidigt utvecklas i ny riktning.

Hur lyckosam har EU:s krishantering varit och vilka är de framtida utmaningarna? De nuvarande politiska diskussionerna omkring en återhämtningsfond för att stödja medlemsländer som drabbats hårt av pandemin kan tjäna som en god illustration.

Pandemin har slagit hårt mot de offentliga finanserna i samtliga EU-länder. De senaste uppgifterna som publicerats av EU-kommissionen visar att budgetunderskotten för hela unionen beräknas bli 8,3 procent av BNP medan prognosen säger att underskotten i euroområdet beräknas bli 8,5 procent av BNP. Värst drabbat är Spanien och Italien där budgetunderskotten beräknas överstiga 10 procent under innevarande år medan hälften av EU-länderna förutses få budgetunderskott som överstiger 3 procent nästkommande år. Skuldkvoten, som redan är hög i många EU-länder, beräknas nå 116 procent i Frankrike och Spanien, 159 procent i Italien och 132 procent i Portugal innevarande år för att sedan sjunka marginellt nästa år.

”Den bästa prognosen är att EU kommer att överleva på kort och medellång sikt men samtidigt utvecklas i ny riktning.”

För att sätta dessa siffror i sitt sammanhang kan vi jämföra med reglerna i det finanspolitiska ramverket inom EU: stabilitets- och tillväxtpakten. Den består av två delar, en förebyggande och en korrigerande del. Den förstnämnda delen syftar till att medlemsländerna skall uppnå hållbara offentliga finanser på medellång sikt. Den senare delen ska åtgärda avvikelser från kraven om budgetunderskott som inte överstiger 3 procent av BNP eller skuldkvoter som överstiger 60 procent av BNP. Om ett medlemsland inte korrigerar underskott och skuldkvot kan EU-kommissionen föreslå att det förlorar finansieringen från EU:s struktur- och investeringsfonder eller i sista hand blir bötfällda. Trots att flertalet EU-länder har varit föremål för underskottsförfarandet, har sanktioner aldrig genomförts. Sverige har aldrig varit föremål för ett korrigerande förfarande.

Pakten innehåller också en undantagsklausul som innebär att EU:s medlemsländer kan tillåtas avvika från budgetreglerna. Om ett medlemsland drabbas av en allvarlig konjunkturnedgång eller om avvikelser uppstår av orsaker som medlemslandet inte har kontroll över kan EU-kommissionen bestämma att underskottsförfarandet inte behöver inledas. Denna klausul har nyligen aktiverats för första gången. Den 20 mars meddelade kommissionen att undantagsklausulen bör sättas i kraft mot bakgrund av pandemin och den 23 mars aktiverades den av EU:s finansministrar.

Pandemin har haft enorma effekter på de offentliga finanserna. Att i detta läge när stora resurser krävs inte bara inom hälso- och sjukvårdssektorn, utan också för att motverka konkurser och stigande arbetslöshet, kräva att EU:s medlemsländer genomför omfattande budgetbesparingar framstår som kontraproduktivt. I sin reviderade vårprognos visar kommissionen att EU:s BNP i sin helhet kommer att falla med 7,5 procent under 2020 för att sedan växa med omkring 6 procent under 2021. Det finns dock stora skillnader mellan EU-länderna. Polens BNP beräknas krympa med 4 procent, medan Greklands BNP väntas sjunka med över 9 procent. För Sveriges del förväntades ett fall i BNP med 6 procent enligt Finansdepartementets senaste prognos.

Den 5 augusti presenterade SCB preliminära BNP-siffror för det andra kvartalet 2020. BNP föll med 8,2 procent jämfört med samma kvartal 2019. Det är dessvärre troligt att prognoserna för 2020 underskattar nedgången i BNP, medan prognoserna för 2021 överskattar uppgången i BNP. Ju längre som pandemin pågår, och om en andra våg uppstår under hösten, desto mer långvarig blir krisen samtidigt som ytterligare stödprogram både på EU-nivå och i enskilda medlemsländer kommer att krävas. Den förväntade snabba återhämtningen som EU-kommissionen förutspår ser därför i dagsläget ut som mer eller mindre önsketänkande. Att BNP-tillväxten skulle bli omkring 6 procent i hela EU under nästkommande år verkar minst sagt optimistiskt.

Om tillväxten blir positiv är det troligt att undantagsklausulen upphör att gälla. Ett stort antal medlemsstater behöver då starta arbetet med budgetsaneringar. Av EU:s 27 medlemmar kommer 14 att ha skuldkvoter som överstiger 60 procent, medan 13 länder beräknas ha budgetunderskott som överstiger 3 procent. Med den mycket osäkra prognosen som aviserar en hög BNP-tillväxt kommer hälften av medlemsländerna att få krav på sig att minska de offentliga utgifterna och/eller höja skatterna de närmaste åren. Detta kan rimligen inte vara till gagn för dessa länder eller för EU som helhet. Kommissionen och rådet måste ta i tu med detta i god tid och planera för alternativa scenarier för de kommande åren.

EU har också ett underliggande problem med bristande tillväxt som inte löses automatiskt. Tillväxtorienterade reformer krävs därför – något som länder som Italien och Grekland har svårt att acceptera. Det finns alltså både ett stabiliseringsproblem, att begränsa skuldsättningen samtidigt som efterfrågan ska hållas uppe, och ett tillväxtproblem som enbart kan lösas genom strukturreformer. Dessa problem diskuteras knappast alls idag. Istället är debatten helt fokuserad på bekämpningen av pandemins effekter på ekonomin. Men problemen måste upp på agendan för att det på sikt ska bli möjligt att få ned skuldkvoterna.

Den 23 april beslöt EU att inrätta en återhämtningsfond för att motverka effekterna av pandemin. EU-kommissionen presenterade sitt förslag för en återhämtningsfond och för en reviderad EU-budget den 27 maj.

Som vid tidigare tillfällen när stödprogram eller andra åtgärder föreslås som svar på uppkomna kriser uppstår nya konfliktytor mellan EU:s medlemsländer. På onsdagsmorgonen den 8 april fanns inget avtal trots en sexton timmar lång videokonferens med EU:s finansministrar. Först dagen därpå, efter intensiva förhandlingar på bilateral nivå och en fyra timmar lång telefonkonferens, nåddes en uppgörelse. Spanien och Italien, de två länder som drabbats hårdast av pandemin, och Nederländerna, som argumenterade för att stöden skulle villkoras, var de sista som till slut accepterade avtalet.

Knappt två månader senare, den 21 juli, slöts en ny uppgörelse om ytterligare coronastöd och en långtidsbudget för åren 2021–27. Förhandlingarna följde samma spår som tidigare. Den här gången var det de fyra sparsamma länderna Danmark, Nederländerna, Sverige och Österrike, som menade att återhämtningsfonden inte skulle finansieras genom upplåning på kapitalmarknaderna för att sedan delas ut som bidrag. Det var också fel att inte långsiktigt förstärka EU:s budget. Men länderna fick ge med sig. Det totala stödprogrammet omfattar 750 miljarder euro varav 390 miljarder ges i former av bidrag.

Ett nytt inslag är att EU-kommissionen får i uppdrag att ta upp lån som medlemsländerna sedan gemensamt går i borgen för. Det är första gången i EU:s historia som kommissionen får uppdraget att låna till utgifter. Det finns också en skrivelse om att länder som får tillgång till fondens medel måste leva upp till EU:s grundläggande värderingar och rättsliga principer. Hur strikt denna regel kommer att användas är osäkert. Det finns redan en debatt där några länder menar att formuleringarna i avtalet är allt för löst skrivna, vilket riskerar att skrivelsen blir allt för urvattnad och oanvändbar. Min prognos är att denna skrivelse dessvärre inte kommer att få någon större praktisk betydelse. Erfarenheten visar att EU har betydande svårigheter att införa sanktioner mot länder som bryter mot förordningar.

En besvärande brist i avtalet är att storleken på det stöd som medlemsländer kan få från fonden inte bestäms av hur landet påverkats av pandemin utan istället grundas på arbetslöshet, BNP och statsskuld. Detta kan innebära att länder som redan har misskött sin ekonomi och samlat på sig stora statsskulder, såsom Italien och Spanien, kommer att få störst bidrag. Samtidigt har dessa två länder drabbats svårt av pandemin vilket innebär att det i praktiken inte spelar någon roll om coronastödet baseras på konsekvenser av pandemin eller andra indikatorer. Samtidigt är det inte en bra signal att sända till länder som Sverige och Danmark med statsskulder långt under 60 procent att coronastöd också baseras på statsskuldens storlek och inte påverkan från pandemin. Det är överraskande att Tyskland, som ofta förespråkar återhållsamhet, har accepterat denna fördelningsnyckel. Det politiska trycket både internt och externt från andra EU-länder blev säkert för stort.

I likhet med tidigare överenskommelser är det detaljerade regelverket inte klart. EU-parlamentet måste också ge sitt godkännande. Hur stödet får användas och vilka länder som får tillgång till fondens medel kommer att beslutas under slutet av sommaren. Detta innebär att stödet först kommer att betalas ut först under 2021. Även om medlemsländerna vet att stöd är på väg är osäkerheten stor om fördelningen till enskilda länder.

Det nya avtalet innehåller också nya intäktskällor för EU, bland annat en plastskatt och en omsättningsskatt för stora aktörer på internet. Förslagen kommer med all säkerhet att bli svåra att omsätta i praktiken eftersom många länder ställer sig tveksamma till överstatliga skatter. Men förr eller senare kommer det att bli nödvändigt för EU att finna nya vägar för att få ökade intäkter.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Intressant är att EU-kommissionen nu tillåts finansiera framtida utgifter genom upplåning. Kritikerna menar att EU har tagit ett nytt steg i riktning mot en federal statsbildning. Den debatten kommer att fortsätta. Det är troligt att kommissionen också i framtiden kommer att få nya uppdrag att finansiera utgifter genom upplåning där EU gemensamt ställer garantier för återbetalning till långivarna. EU-kritiska röster kommer då på nytt hävda att nya steg tas i riktning mot en federal stat.

EU:s fokusering på det finanspolitiska ramverket för att uppnå långsiktigt hållbara finanser kan visa sig problematisk. Forskningen omkring finanspolitiska ramverks påverkan på de offentliga finanserna visar att de har effekt, speciellt gäller detta nationella ramverk som kompletterar dem som finns i Stabilitets- och tillväxtpakten som endast har visat sig ha marginell betydelse. EU:s fokusering på övergripande finanspolitiska ramverk är därför överraskande.

En fråga är om budgetregler generellt påverkar finanspolitikens förmåga att motverka konjunktursvängningar. En väl avvägd finanspolitik ska motverka svängningar i konjunkturen. Under lågkonjunktur bör finanspolitiken vara expansiv medan den bör vara kontraktiv under goda tider, det vill säga man eftersträvar en mot-cyklisk finanspolitik. Det är fullt möjligt att ramverk eller specifika regler som verkningsfullt påverkar de offentliga finanserna automatiskt leder till en pro-cyklisk finanspolitik.

”Alla länder vill ta emot stöd, men ingen vill betala. Min prognos är att EU kommer att fortsätta att samlas kring åtgärder för att motverka pandemin.”

En regel som begränsar tillväxten i de offentliga utgifterna i förhållande till tillväxten i BNP begränsar endast delvis en ökning av de offentliga utgifterna under en konjunkturuppgång. Däremot ger en regel om budgetbalans över konjunkturcykeln incitament till regeringen att minska underskotten under högkonjunktur och öka under lågkonjunktur så att finanspolitiken blir mer kontra-cyklisk.

En intressant jämförelse kan göras mellan Sverige och Danmark där finanspolitiken uppvisar tecken på att bli alltmer pro-cyklisk i Sverige, medan den är mot-cyklisk i Danmark. En skillnad mellan dessa länder är att Danmark också har en intäktsregel för de offentliga finanserna som inte finns i Sverige. I Sverige är budgetbalans definierad som underskott i den konsoliderade offentliga sektorn i förhållande till konjunkturcykeln medan den är definierad i termer av strukturell balans i Danmark. Samma typ av finanspolitisk regel kan alltså ge olika effekter på finanspolitikens förmåga att motverka konjunktursvängningar och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

Alla länder vill ta emot stöd, men ingen vill betala. Min prognos är att EU kommer att fortsätta att samlas kring åtgärder för att motverka pandemin. Framtiden får sedan visa om de var tillräckliga, sattes in vid rätt tidpunkt och vem eller vilka som gav mest och fick mest. Ett troligt resultat är att åtgärderna hade verkan men att det tog alltför lång tid att komma till beslut.