När Migration Policy Institute nyligen publicerade en historisk översikt och analys av svensk migrationspolitik fick rapporten titeln ”Sweden: By Turns Welcoming and Restrictive in its Immigration Policy”. Migrationspolitik är ett politikområde som i nästan alla länder präglats av kriser och reaktion snarare än framförhållning, men uppenbarligen kan tvära kast ändå räknas som en svensk paradgren.

Frågan är hur nästa kapitel i denna historia ska se ut. Den tillfälliga migrationslagen som annonserades hösten 2015 och infördes 2016 innebar tidsbegränsade uppehållstillstånd samt minskade möjligheter till anhöriginvandring. Lagstiftningen upphör dock att gälla sommaren 2019. Bör den förlängas, bör lagstiftningen skärpas ytterligare, eller bör det ske en återgång till en mer generös policy?

Jag tänkte ta tillfället i akt att reda ut några aspekter av denna politiska fråga, en fråga som redan figurerat i förhandlingarna om regeringsbildningen och som säkerligen kommer att vara en fortsatt omtvistad den kommande tiden.

I diskussioner om migrationspolitik är det lätt att fokusera på skillnader i normativ utgångspunkt och värderingar. Å ena sidan mänskliga rättigheter och humanitära skäl, och å andra sidan medborgares önskan att värna egna kollektiva intressen och värden. Den första utgångspunkten bedömer svensk flyktingpolitik primärt i ljuset av den globala situationen och behovet, den andra bedömer politiken primärt i ljuset av Sveriges förmåga till mottagning och integration.

Var man än har sin normativa utgångspunkt krävs det dock mer än en principdiskussion för att på ett välgrundat sätt ta ställning i migrationspolitiken. Ett ställningstagande kräver även en korrekt lägesbeskrivning och förståelse av migrationspolitiken som politikområde.

Ta till exempel den senaste opinionsmätningen på området. I december 2018 ansåg 10 procent av de svarande att lagstiftningen borde ändras i riktning åt ett ökat flyktingmottagande, medan 53 procent ansåg att politiken borde ändras i syfte att minska antalet flyktingar och anhöriga ytterligare. Statsvetaren Jon Nyhlén, intervjuad av SvD (17/12 2018), menade att orsaken förmodligen ligger i att allmänheten inte besitter en fullgod kunskap om migrationspolitikens utveckling.

”Vi gick från att vara ett öppet land till ett extremt begränsat mottagande. Men ämnet får fortfarande väldigt stort utrymme i det politiska samtalet. Därför kan det finnas en känsla här som inte riktigt speglar verkligheten.”

Nyhléns kommentar tycks ge stöd åt uppfattningen att Sverige numera inte har särskilt stor invandring. Den mycket omtalade förändringen av migrationspolitiken 2015–2016 gick i restriktiv riktning, och om Sverige tidigare var ”öppet” är vi numera närmare motsatsen. En sådan verklighetsuppfattning kan naturligtvis påverka inställningen till den politiska frågan. Det kan exempelvis framstå som märkligt och kanske extremt att förespråka ytterligare restriktioner, och rimligare att önska att politiken ska återställas för att uppnå något slags normalläge.

Politiska ställningstaganden är på det sättet oupplösligt förbundna både med normativa principer och med en uppfattning om hur verkligheten är beskaffad. Samma normativa utgångspunkter och värderingar kan leda till olika politiska ställningstaganden beroende av vilken verklighetsbeskrivning som anammas.

Vilken verklighetsbeskrivning är då korrekt? Hur ska nuläget beskrivas? Denna fråga är svårare att besvara än man först kan tro.

Ett vanligt sätt att närma sig frågan är att helt enkelt titta på siffrorna. Är flyktingmottagandet stort eller litet jämfört över tid och med andra länder? En beskrivning av nuläget ur ett sådant perspektiv leder förmodligen till slutsatsen att det svenska mottagandet är vid en normal nivå, eller möjligen en hög nivå.

Antalet asylsökande 2018 landade på 21 500 personer. Det innebär i stora drag att vi ligger kring genomsnittsnivån för de tre decennier som föregick år 2012, då siffrorna började stiga brant. Under 80-talet var genomsnittet drygt 10 000. Under 90-talet och 00-talet var genomsnittet 25 000, med 1992–1993 som en två-årig topp som omfattade 120 000 personer. Detta ska jämföras med 10-talet som i mycket hög grad präglats av de fyra toppåren 2012–2015, som omfattade 340 000 asylsökande och således ett snitt på 85 000. Borträknat dessa fyra år är 10-talets nivå inte anmärkningsvärt hög utan landar på 27 000 om året. Antalet asylsökande 2018 är i historiskt perspektiv således en tämligen normal nivå för Sverige.

Asylansökningar är dock en sak, och den faktiska flyktinginvandringen en annan. Dels för att reglerna kan vara mer eller mindre strikta för att beviljas asyl, dels för att en ansenlig andel av svensk flyktingmigration sker via familjeanknytning. Så hur många personer ger vi uppehållsrätt till i slutänden? 2018 slutade på 41 700 beviljade uppehållstillstånd för flyktingar och tillhörande anhöriginvandring. Det gör att 2018 sett till uppehållstillstånd kvalar in på 7:e plats i en lista över år med störst flyktingmigration sedan 1980.

Utifrån jämförelser av omfattningen av flyktingmottagandet över tid framstår det således som märkligt att kalla nuvarande flyktingpolitik som extremt begränsande. En möjlig räddningsplanka vore om Sveriges historiska nivå hade varit låg jämfört med andra liknande länder. Kanske hade det då varit rimligt att kalla politiken för extremt begränsande. Men alltsedan 1980-talets början har Sverige varit det land i Europa som haft det största flyktingmottagandet per capita. Sett till en jämförelse mellan länder ter det sig alltså missvisande att beskriva Sveriges genomsnittliga nivå som ett litet flyktingmottagande. Snarast skulle en sådan jämförelse tala för att även det nuvarande svenska mottagandet ska beskrivas som stort. Till exempel låg antalet asylsökande i våra nordiska grannländer 2017 på mellan 3 000 och 5 000, jämfört med Sveriges 25 000.

Utifrån dessa siffror kan man ställa sig frågan om det är rimligt att säga att vi har en restriktiv politik. En restriktiv politik är väl en politik som leder till en liten invandring? Det kan låta rimligt att tänka så, men detta uteslutande kvantitativa sätt att definiera termerna och besvara frågan är i slutänden missvisande.

Vi står här inför ett terminologiskt och begreppsligt problem som tyvärr kan användas som dimridå i olika sammanhang. En egenhet som präglar diskussioner om migrationspolitik är att det är möjligt att glida mellan två olika betydelser av ”restriktiv” flyktingpolitik och ”begränsningar” av flyktingmottagandet. Termerna kan antingen utgöra en beskrivning av själva villkoren som politiken slår fast, eller som en beskrivning av utfallet av policyn, det vill säga omfattningen på den invandring som blir resultatet av den förda politiken.

Inom andra politikområden är språkbruket betydligt mer entydigt. Om vi pratar om höga eller låga skatter, till exempel, syftar vi vanligtvis på vilka procentsatser som slagits fast i lagstiftning och policy. Vi blandar inte samman detta med en fråga om storleken på själva skatteintäkterna. Ett rikt land med låga skatter kan ha stora skatteintäkter per capita jämfört med resten av världen, men vi kallar det inte för ett högskatteland. ”Högt” och ”lågt” när det kommer till skatter syftar på vilken skattepolitik som förs, inte dess utfall vad gäller storleken på skatteintäkterna.

Samma skillnad mellan policy och utfall är möjlig att göra inom migrationspolitiken. Migrationspolitik kan jämföras i termer av vilka villkor för inträde och uppehälle som slås fast i bestämmelserna. Vilka kriterier angående nationalitet, inkomst, utbildning, anställning, familjeband, med mera måste vara uppfyllda för att få inresetillstånd, uppehållstillstånd, arbetstillstånd och så vidare? Är villkoren generösa eller restriktiva? Detta är som synes en annan sak än att jämföra omfattningen på migrationen, så som gjordes ovan. På ett teoretiskt plan är det således möjligt att en ”restriktiv” politik definierad på detta sätt kan samexistera med en nivå av flyktingmigration som med historiska mått kan bedömas som ”stor”.

Denna distinktion behövs för att uppnå klarhet. Men från två motsatta håll finns det retoriska fördelar med att bara tala om en av de två betydelserna, och gärna dölja detta genom ett språkbruk som suddar ut eller möjliggör glidningar mellan betydelserna. Om man vill ha en mer generös politik, till exempel, betonar man gärna hur restriktiv nuvarande policy är sett till bestämmelserna, men har mindre intresse av att lyfta att den aktuella nivån av flyktingmigration (i antal uppehållstillstånd) fortfarande är relativt hög jämfört över tid och med andra länder.

Vill man å andra sidan ha en minskad invandring finns ett intresse i att blanda bort korten genom att säga att nuvarande nivå bevisar att Sveriges politik inte alls är särskilt restriktiv. För därigenom blir det möjligt att ge intrycket att politiken skulle kunna ändras i restriktiv riktning utan att närmare hantera frågan vilka villkor som skulle behöva ändras för att minska omfattningen ytterligare, och således inte behöva vidkänna de etiska och sociala konsekvenserna av en sådan ytterligare restriktiv politik. Villkoren för asylsökande skulle kunna göras mindre generösa genom att även försämra sociala och ekonomiska rättigheter, och rätten till gratis juridiskt biträde i asylprocessen (som Sverige erbjuder även i första instans, till skillnad från många andra länder). Men det finns naturligtvis skäl till varför Sverige har avhållit sig sådana åtgärder – de uppfattas som mer svårförsvarliga än åtgärder som begränsar möjligheten att ta sig till Sverige, eller tidsbegränsade uppehållstillstånd. Detta avspeglar djupa värderingar kring jämlikhet och rättssäkerhet. Således är de åtgärder som skulle krävas för att ytterligare minska migrationen svåra att sälja in till allmänheten. Det är mer bekvämt att peka på siffrorna och i vaga ordalag påskina att politiken inte är särskilt restriktiv.

En mer samvetsgrann inställning är att försöka bemöda sig om att tydliggöra båda dessa dimensioner. Den mest sakliga beskrivningen av svensk flyktingpolitik tycks vara att den är ”restriktiv” sett till bestämmelserna jämfört med vilka villkor Sverige vanligtvis har erbjudit, men att antalet mottagna flyktingar (kvotflyktingar+asyl+anhöriga) är med även svenska mått mätt relativt högt. Därtill är det rimligt att förvänta sig att flyktingmottagandet med den tillfälliga lagstiftningen kommer att minska något i framtiden. De höga siffrorna för anhöriginvandring talar för att asylinvandringen före november 2015 (som inte täcks av de nya bestämmelserna) fortfarande genererar anhöriginvandring, vilket i så fall betyder att den successivt kommer att minska när allt färre omfattas av de gamla reglerna.

Man bör vara på sin vakt mot dem som väljer att prata om antingen enbart politiken eller enbart dess utfall, eller dem som glider mellan betydelserna. Som jag ser det görs detta ofta från båda håll, men jag vill här främst belysa hur och varför förespråkare för en återgång till den tidigare migrationspolitiken begår denna synd. Möjligtvis avslöjar detta val författarens egna normativa utgångspunkt, ty min bevekelsegrund är att förhindra att omfattningen på invandringen ignoreras och Sveriges långsiktiga förmåga till integration övertrasseras.

Det finns exempelvis en sådan risk när politikområdets utveckling sammanfattas i termer av ett tidigare ”öppet land” som nu har ett ”extremt begränsat mottagande”. Intrycket blir lätt dels att den nuvarande restriktiva politiken medfört att migrationen är kraftigt begränsad i omfattning, dels att en återgång till ordinarie politik skulle innebära en återgång till ett normalläge. Inget av detta stämmer dock.

I Migrationsverkets senaste prognos för de kommande åren räknar myndigheten utifrån två scenarion. Ett scenario med en återgång till tidigare migrationslagstiftning, och ett med en fortsättning av de villkor som gäller i den tillfälliga lagen. Med en fortsättning av den tillfälliga lagen (och en intakt uppgörelse mellan EU och Turkiet) beräknar Migrationsverket att antalet asylsökande hamnar runt 21 000 om året de kommande åren. Med en återgång väntas nivån istället hamna vid 33 000 om året. Det ena scenariot ger alltså en siffra som är lägre än genomsnittet kring 25 000, men som knappast kan beskrivas som ett ringa mottagande. Det andra scenariot – en återgång till tidigare flyktingpolitik – leder till en nivå som är märkbart högre.

Denna lägesbeskrivning borde utgöra utgångspunkt när frågan om den tillfälliga lagstiftningen diskuteras den kommande tiden. Personligen hyser jag dock inget större hopp om att detta kommer att ske. För en sådan beskrivning försätter förespråkare för en återgång till tidigare lagstiftning i en svårare sits. De tvingas förklara och motivera sin bedömning att Sverige har en förmåga att långsiktigt (och i direkt anslutning till en toppnivå utan historisk motsvarighet) öka grundnivån av flyktingmigration. Att motivera ett sådant ställningstagande leder in på frågor om integration och mottagningsförmåga. Och det finns skäl till varför förespråkare för en återgång förmodligen inte vill hamna där.

De senaste decenniernas migrationstakt har medfört en omfattande demografisk förändring. Andelen utlandsfödda är idag 18,5 procent, en fördubbling från 1990. Det utgör en högre andel än vad det klassiska invandringslandet USA hade ens under decennierna runt förra sekelskiftet då det hade som störst invandring. Sverige har under loppet av en generation gått från att vara ett av västvärldens mest homogena länder till ett av de mest heterogena. Det är inget märkligt att vi står inför en stor utmaning vad gäller integrationen.

För människor som är medvetna om denna dramatiska förändring misstänker jag att det ter sig oförsiktigt att ha en ännu större årlig migration än vad vi hittills har haft. Faktum är dock att invandringen till Sverige redan ligger på rekordnivåer. Arbetskraftsinvandringen (inkluderat anhöriga) har till exempel ökat från 00-talets genomsnitt på 11 000 uppehållstillstånd om året till 10-talets genomsnitt på 27 000. Ökningen ser ut att fortsätta relativt brant – 2017 var det första året att överstiga 30 000 och 2018 det första att överstiga 40 000.

Långtifrån all arbetskraftsmigration är naturligtvis permanent, men det kan vara värt att notera att enligt en rapport från tankesmedjan Fores 2014 är mönstret att människor i högkvalificerade yrken ofta stannar endast tillfälligt, medan människor i låg- och mellankvalificerade yrken stannar permanent. Reformen 2008 slopade behovsprövning mot arbetsmarknaden, vilket har lätt till en ovanlig hög andel migration till lägre kvalificerade yrken. 2018 ges cirka 60 procent av arbetstillstånden personer i yrken utan några krav på högskolekompetens. Därtill noterade rapportförfattarna att den öppnare arbetskraftslagstiftningen kommit att bli en väg in i Sverige för att söka asyl. Av dem som stannat längre än två år hade mer än hälften sedan sökt asyl i Sverige. Arbetskraftsmigrationen är således en inte obetydlig källa till permanent migration, särskilt av personer inom lågkvalificerade yrken.

Genom den ökande arbetskraftsmigrationen och fortsatt relativt höga flyktingmigrationen är invandringen nu på rekordnivå: åren 2016, 2017 och 2018 är de tre åren i Sveriges historia med störst invandring.

En återgång till tidigare migrationslagstiftning skulle således bidra till att öka invandringen till en nivå som är historiskt hög och öka tempot i en redan påtaglig demografisk förändring av det svenska samhället. SCB:s prognos för framtiden är att invandringen de kommande decennierna kommer att fluktuera men röra sig kring 100 000 om året, en nivå av invandring som är ”betydligt högre än den varit historiskt”. Det är en nivå där det inte finns några garantier för att integrationen kommer att fungera ens i den utsträckning som den hittills har gjort.