Ett kulissbygge
Att centralisera polisen och skapa en nationell polismyndighet kan få positiva effekter. Sådana förhoppningar har fått stort utrymme när polisens stora omorganisation har presenterats i olika sammanhang. Däremot har farhågor och förmodade negativa effekter till stora delar undertryckts. Precis samma sak inträffade i början av 1990-talet när polisen var i färd med att införa sin närpolisorganisation. Omorganisationen beskrevs som lösningen på många av polisens problem, medan en del forskare istället varnade för dess negativa effekter. I efterhand går det att konstatera att dessa forskare fick rätt. Även denna gång varnar forskare för att omorganisationen inte alls kommer att få de effekter som det propageras för, utan att den till stora delar istället kommer att få motsatt resultat. Vad är det som talar för att det ska bli annorlunda denna gång?
Innan man börjar resonera kring effekterna av polisens omorganisation är det viktigt att förstå hur den rådande bilden av en lyckad omorganisation skapas. Även om forskarnas farhågor slår in kommer ett misslyckande att kunna döljas på ett helt annat sätt jämfört med situationen vid införandet av närpolisorganisationen. Polisen har numera blivit skicklig på att bygga upp kulisser. Hänvisningarna till omorganisationens positiva effekter har redan börjat skjutas framåt i tiden. Sådana hänvisningar – att effekten uppstår senare – kommer sannolikt att uppfattas som trovärdiga under relativt lång tid. Införandet av medborgarlöften ger polisen en möjlighet att skapa en föreställning om att polisen nu initierat ett väl fungerande lokalt polisarbete.
Kritik som senare uppstår att polisen inte lever upp till förväntningarna kan till att börja med relativt enkelt pareras genom att initiera kortare insatser som förmedlas via medierna. Vidare finns genom olika former av kreativ bokföring goda förutsättningar för polisen att visa upp tilltalande resultat. Antal personer inom polisen som arbetar med kommunikationsfrågor har ökat markant sedan början av 1990-talet. De har något av en drömsituation för att kunna minimera kritik och bygga upp tilltalande bilder av verksamheten. Oavsett utfall kommer det därför att finnas goda förutsättningar för polisen att lyckas sprida en bild av att omorganisationen varit lyckad.
Men hur troligt är det att omorganisationen i realiteten innebär en avsevärt förbättrad polisverksamhet? Ett vedertaget förhållningssätt för att komma tillrätta med problem i en organisation är att förutsättningslöst undersöka vad som orsakar problemen. Uppdraget till polisorganisationskommittén grundade sig emellertid på ett antagande att utformningen av organisationen har en stor betydelse för polisens resultat. Tyvärr finns det mycket som talar för att antagandet är felaktigt. I nuvarande förändringsprocess har den huvudsakliga kraften och fokus hamnat på att rita organisationsscheman samt att fastställa var olika befattningshavare ska placeras. Själva innehållet i verksamheten har hamnat i skymundan. Det är föga förvånande med tanke på hur det grundläggande uppdraget formulerades.
I den nya polismyndigheten finns en uttalad målsättning att öka den lokala förankringen. Redan för 50 år sedan vid förstatliganden år 1965 uppstod en diskussion om behovet att komma närmare medborgarna eftersom det uppfattades som om avståndet blivit större efter omorganisationen. Kravet på en lokal förankring har utryckts starkare och starkare genom åren. Trots återkommande tydligt uttryckta behov har verksamheten generellt sett gått i motsatt riktning. Bemannade polisstationer har stängts och omfattande resurser läggs istället på transporter till och från platser, där polispersonal på många orter mer eller mindre dyker upp som tillfälliga gäster. Polisens kommunikationscentraler har centraliserats, vilket minskat den lokala förankringen och kontakten med lokalsamhället. Att det blivit ett längre avstånd till medborgarna är tämligen självklart eftersom lösningen på polisens problem hela tiden har varit ytterligare centraliseringar.
Denna utvecklingstrend fortsätter och gör att den nya omorganisationen snarare ser ut att ytterligare öka avståndet till medborgarna. Kommunikationsverksamheten centraliseras ytterligare. Vissa bemannade polisstationer stängs och blir istället poliskontor. Visserligen påtalas det i den nya polismyndigheten att det är viktigt att ta sig an medborgarnas problem. Men uppgifter såsom bevakning av rättegångar, bemanning av radiobilar och nödvändigheten att följa rättegångsbalkens krav gör att områdespoliser i dagsläget inte får tillräcklig tid över för att tillgodose lokalsamhällets förväntningar. Dessa uppgifter kommer inte att försvinna i och med införandet av den nya myndigheten. Några hållbara argument för att polisen helt plötsligt skulle få mer tid att tillgodose lokalsamhällets behov och även få en bättre utredningsverksamhet har jag inte lyckats hitta. Hänvisningarna till att allt blir bättre i den nya myndigheten förekommer dock flitigt. Dessutom tar omorganisationen i sig inte bara tid och kraft utan kostar också pengar, men polisen tillförs inte ekonomiska medel för att kompensera detta.
Ett argument som används för att förklara den stora vinsten med omorganisationen är att cheferna blir färre och administrationen minskar. Tidigare omorganisationer har dock resulterat i fler chefer och större staber – trots motsatta ambitioner. Kan det bli så även i detta fall? Om man studerar organisationsschemat på en överliggande nivå är en sådan slutsats rimlig. Tidigare fanns 21 polismyndigheter. Den gamla länsindelningen har till stora delar behållits i den nya polismyndigheten. Istället för 21 länsmyndigheter skapas ett 30-tal polisområden inom de sju regionerna. Tidigare hade polismyndigheterna direktkontakt med rikspolischefen.
I den nya organisationen införs en extra hierarkisk nivå mellan polisområdena och rikspolischefen – regionpolischeferna. Det finns en risk att antalet chefer och antal personer som ingår i olika former av staber totalt sett kommer att öka om det blir sju regioner och ett 30-tal polisområden istället för 21 länsmyndigheter. Dessutom har den nya organisationen konstruerats i form av en matrisorganisation, där det finns ett lokalt geografiskt ansvar samtidigt som polisen inrättat avdelningar som har funktionsansvar på nationell nivå.
Förutom att en stor centralt uppbyggd administration i sig har en tendens att generera mer administration innebär beslutsfattande i en matrisorganisation ofta att det vanligen uppstår diskussioner om såväl små som stora beslut. Detta kan på ett påtagligt sätt öka en organisations administrativa kostnader. Den nya organisationen kommer dessutom att dras med ett stort och mångårigt chefsarv från den gamla organisationen. Nya chefer utses, men det finns lite som talar för att chefer som inte fått chefstjänster i den nya organisationen, och som tidigare inte arbetat i kärnverksamheten, kommer att göra detta efter omorganisationen. Istället får de troligtvis olika former av stabstjänster och utredningsuppdrag.
Målet att minska antal chefsnivåer resulterade i att det blev i botten på organisationen som chefsnivåerna ströks. Det skapar i många fall ett glapp mellan de praktiska behoven i kärnverksamheten och hur organisationen teoretiskt är tänkt att fungera. För att råda bot på detta kommer det antingen att uppstå informella chefsfunktioner, vilket ur flera aspekter kan vara problematiskt, eller så kommer det att läggas till fler officiella chefsnivåer senare för att verksamheten ska fungera.
I flera sammanhang har det hävdats att organisationsförändringen också skapar enhetlighet, men observationer och intervjuer jag har genomfört pekar på att det redan före omorganisationen kunde finnas stora variationer inom en och samma polismyndighet, till exempel gällande olika rutiner. Omorganisationen i sig skapar inte enhetlighet. En organisatorisk strävan efter enhetlighet kan i många fall dessutom bli kontraproduktiv eftersom olika områden har olika behov och förutsättningar. En annan iakttagelse som jag inte varit ensam om att göra är att personer utan djupare insikter i polisverksamhet verkar få ett allt större inflytande. Om det vore så att resultatet utvecklades positivt i takt i och med att dessa fått alltmer att säga till om hade det inte varit något större problem. Nu finns det anledning att känna en oro. Det är enligt min uppfattning ett stort problem att exempelvis Human resources-personal fått en allt viktigare roll inom polisen. De har bland annat utformat kravprofiler till tjänster inom den nya myndigheten – kravprofiler med stora brister. I kravprofilen till rollen som utvecklingschef ansågs det exempelvis inte viktigt att ha kunskap om vare sig polisverksamhet eller IT, vilket kan tyckas vara märkligt om man ska ha ansvaret för utvecklingsfrågor inom polisen.
Polistätheten (antal invånare per polis) är trots en numerär ökning av antal poliser på samma nivå som på 1980-talet. Komplexitetet i arbetet har emellertid ökat sedan dess – både nya brott och uppgifter som slukar resurser har tillkommit. Det finns för närvarande ingen möjlighet för polisen att leva upp till de förväntningar som finns på organisationen. Polisen presterar dessutom långt sämre än vad som framgår utifrån den officiella statistiken och olika presentationer. Egentligen skulle polisen behöva ett stort resurstillskott för att kunna lösa sina uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Det är dock mycket tveksamt om polisen bör få en större pengapåse innan organisationen visar en bättre förmåga att förvalta sina resurser.
Ett alternativ till att öka anslagen är att förändra ramverken som styr polisens arbete. Polisen avsätter exempelvis betydande resurser på verksamheter som egentligen ligger på andra huvudmän. Vissa vårdinrättningar och socialtjänsten använder till exempel polisen som ett enkelt och billigt sätt att lösa sina egna transportbehov. Det är inte ovanligt att handräckningsärenden har formen av något slags gratis taxiverksamhet.
Med nuvarande upplägg där polisen utför uppdrag kostnadsfritt är de ekonomiska incitamenten för andra organisationer att exempelvis bygga upp egen fungerande transportverksamhet liten. Detta och andra liknande uppdrag påverkar polisens förmåga att förebygga och lösa brott. Att ändra nuvarande ramverk kan också handla om att ändra lagstiftning, till exempel att polisen inte ska tvingas handlägga vissa typer av bedrägeriärenden, eller att dokumentationskraven kan förenklas för vissa slags ingripanden och brott.
Det finns således förändringsbehov som ligger utanför polisens beslutsmandat, men också många som polisen själv har möjlighet att påverka. Både kvaliteten i beslutsunderlag och drivkraften att få till stånd förändringar blir dock låg när polisen inte presenterar verksamheten på ett rättvisande sätt. Detta som beskrivs i min senaste bok Polisen bakom kulisserna är det största hindret för att få till en väl fungerande polisverksamhet. Det är symtomatiskt att polisledningens intresse av att ta del av budskapet inte varit påfallande stort.
Sammantaget är det svårt att finna välgrundade argument för att omorganisationen i sig ska leda till en nämnvärt bättre polisverksamhet. Men det är viktigt att se framåt. Det gäller att göra det bästa möjliga av omorganisationen. Precis som Sverige har lyckats vinna VM och OS i exempelvis ishockey finns förutsättningar för att svensk polis skulle kunna bli bäst i världen. Grundmaterialet är bra men, i så fall måste polisen anamma ett radikalt annat förhållningssätt. Några av de viktigaste förändringsbehoven är:
Polisens verksamhet måste presenteras på ett rättvisande sätt.
Ett öppnare klimat i organisationen där personal känner att de kan föra fram sina åsikter utan risk att bli straffade. Olika uppfattningar och synsätt ska ses som en tillgång och inte som ett hot.
Överge nuvarande ensidiga fokus på den kontraproduktiva kvantitativa styrningen och uppföljningen. Välj en modell för styrning- och uppföljning där även kvalitativa värden vägs in.
Populärt
Det löser sig inte
New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?
Tillämpa arbetsmetoder som har forskningsstöd och skaffa förmågan att följa upp och utvärdera arbetet. Våga pröva idéer och se inte aktiviteter med oönskat utfall som misslyckanden utan som lärdom.
Verka för att polisutbildningen blir en fullvärdig universitetsutbildning med praktik på minst 1,5 år insprängd i utbildning, där studenterna aktivt deltar i polisverksamheten.
Skapa en forskningsanknuten fortbildning för ledarnivåerna.
Öka antal lokalpolisområden och ge dess chefer en utökad operativ och ekonomisk handlingsfrihet.
Vid rekrytering av chefer välj personer som brinner för verksamheten och vågar fatta beslut som är viktiga sett till verksamhetens behov framför personer med ett primärt fokus på hur de ska agera för att gynna sin egen karriär.
Stefan Holgersson är polis och forskare vid institutionen för ekonomisk och industriell utveckling vid Linköpings universitet.