Kompetens efterlyses
Jag har i olika roller arbetat med forskning för och med polisen sedan mitten av 1970-talet under samtliga rikspolischefer. Sten Heckscher slog undan fötterna på den myndighetsorienterade polisforskning som bedrevs vid Polishögskolan under delar av 1980-talet och fram till av 1990-talets slut. Han flyttade över enheten som leddes av Leif G W Persson till Brottsförebyggande rådet och införde till och med ett forskningsförbud vid Polishögskolan. Vid rådet skapades ingen särskild polisforskningsenhet, utan resurserna smetades ut. En konsekvens blev att denna typ av myndighetsorienterad forskning minskade. Det i sin tur ledde till att utvecklingen av en för polisen viktig kompetens – analytisk förmåga – sattes på undantag. Sverige har därför på detta område ändrats från att vara föregångsland till att inte vara det.
En sådan kompetens är avgörande för att kunna utveckla polisverksamheten, med kvalificerade djuplodande uppföljningar och utvärderingar värda namnet. De kräver högt kvalificerade personer med universitetsutbildning. Poliser, även med någon form av fortbildning, räcker definitivt inte till.
Kommer detta att förändras med den nya polisorganisationen? Knappast. Att bara omorganisera verksamheten hjälper inte. Det är ”mjukvaran” som är det kritiska. Den nya överordnade byråkratin kommer i mångt och mycket att befolkas av tjänstemän från den gamla. Ett tydligt exempel på bristande kompetens är hur nya förebyggande och effektivitetshöjande polistaktiker och skolbildningar tagits hand om av polisen. Gemensamt är att de kräver en välutvecklad analytisk förmåga. Jag syftar på problemorienterat polisarbete (gemenligen kallad POP) och underrättelsestyrd polisverksamhet (Intelligence Led Policing).
Problemorienterat polisarbete introducerades i Sverige vid 1990-talets mitt som den brottsförebyggande filosofi som skulle tillämpas vid den så kallade närpolisreformen. Den bygger på en aktionsforskningsmodell som brukar sammanfattas med akronymen SARA – Scanning (problembeskrivning), Analysis (ta reda på närliggande manipulerbara orsaker), Response (finna ut verksamma åtgärder och se till att de vidtas) och slutligen Assessment (ta reda på om problemet verkligen minskade eller försvann). Filosofin är intuitiv och till synes förföriskt enkel att tillämpa. I själva verket är den – vilket ett stort antal uppföljande undersökningar visar – komplex och krävande att praktisera.
I reformen avdelades cirka 8 000 poliser för detta arbete. De fick bristfällig eller ingen utbildning alls. Förutsägbart och i likhet med vad som hände i andra länder (USA, Storbritannien, Norge och Danmark) blev resultatet magert för att inte säga uteblivet. I alla dessa länder brast det i implementeringen, i huvudsak beroende på att poliserna inte fick förutsättningar i form av utbildning, stöd och tillräckligt med tid. Vid Polishögskolan i Solna fanns ett mål om att studenterna skulle lära sig POP. Men det blev lite tokigt. En kriminolog introducerade i stället den genusorienterade kriminologin och kunde till exempel för studenterna berätta hur genustänkande påverkade arbetet vid trafiknykterhetskontroller. Av mutter och samtal studenter emellan uppfattade jag att detta var föga uppskattat. Problemet här är väl mest att man vid Polishögskolan inte kunde bedöma kvalifikationerna hos den de anställde. Rimligen borde det ha varit någon som kunde bidra till måluppfyllelsen.
Lite längre fram bidrog jag till att vid Polishögskolan i Solna utforma en kurs för brottsanalytiker. I kurslitteraturen ingick en innehållsrik och pedagogisk text: Bli en problemlösande brottsanalytiker i 55 steg. Den är författad av några av de riktigt stora i branschen – Ronald Clarke och John Eck. Jag hade utverkat tillstånd att få texten översatt till svenska. För övrigt har denna skrift slagit igenom stort. Den finns nu på ett tjugotal språk runt omkring i världen och används flitigt av en mängd olika polisorganisationer.
Kursen gavs en gång, men var planerad att hållas vid flera tillfällen. Rikspolisstyrelsen bestämde dock att en introduktionskurs för analytiker inte skulle ges i Solna – där kompetensen fanns – utan i Umeå eller möjligen i Växjö där kompetensen inte fanns. Jag minns att jag suckade djupt inför denna okunskap. Men sedan blev det inga kurser i alla fall. Det innebär att nödvändiga kunskaper för att kunna stödja förebyggande arbete med tillämpning av POP inte har förmedlats.
Vid Rikspolisstyrelsen skapades ett uppföljningssystem som bland annat skulle användas för brottsförebyggande insatser, som till exempel POP-projekt. Systemet kallas PUM-A (polisens underrättelsemodell applikation). Där ska i princip alla planerade insatser bokföras. Syftet anges vara att ”bygga upp en nationell kunskapsbank för planlagd operativ verksamhet”. Vissa slag av insatser klassificeras som ”evidensbaserade”. Intressant är att till skillnad från tjänstemännen vid Rikspolisstyrelsen ville forskarna vid Brottsförebyggande rådet som tagit fram åtgärderna inte beteckna dem som evidensbaserade.
Den strategi som den nya organisationen ska tillämpa med lokala problembilder som utgångspunkt för polisarbetet är inget nytt. Det är samma grundläggande idéer som fanns i närpolisreformen vid 1990-talets mitt och som blev ett rejält misslyckande. Jag bedömer att genom Rikspolisstyrelsens och Polishögskolans ageranden har förutsättningarna möjligen blivit sämre. Man har inte hängt med i den massiva och snabba utveckling som skett inom det problemorienterade polisarbetet.
Hösten 2009 kom ett regeringsuppdrag till Rikspolisstyrelsen med krav om att polisen ska utvärdera sin verksamhet både i egen regi och genom externa aktörer. Jag blev tillfrågad om att bistå. Under 2010 rapporterade jag direkt till rikspolischefen och överdirektören om hur arbetet framskred, och fick anvisningar om hur det fortsättningsvis skulle bedrivas. Under hösten 2010 kom under mitt ledarskap tre disputerade forskare samt en inkommenderad polis som dessutom var civilingenjör att ingå i utvärderingsenheten. I bagaget fanns två rapporter som snabbt kunde komma ut i den rapportserie som etablerades.
Trovärdighet är a och o för en utvärderingsenhet som är knuten så tätt till en mäktig organisation och dess ledning. Av det skälet upprättades ett särskilt råd där tre universitetsprofessorer ingick. De skulle vara garanter för att arbetet i enheten bedrevs på ett korrekt sätt. Det brukar till exempel vara problematiskt när utvärderingar inte visar att en verksamhet ger upphov till förväntade effekter. Även oönskade resultat måste få bli offentliggjorda. Allt fungerade väl i sex månader, men sedan skar det sig rejält.
Tillsammans med forskaren och polisen Stefan Holgersson föreslog vi för ledningen att en ingående observationsstudie av uniformerat polisarbete skulle ingå i enhetens portfölj. Överdirektören sa dock nej utan ett enda sakargument. Då började jag ana oråd. I Norge var man däremot intresserad och ville gärna ha en rapport. Jag bad därför överdirektören att ompröva sitt beslut eftersom hennes agerande sannolikt skulle leda till en skandal när det blev känt att ledningen inte ville ha undersökningen. Under ett nytt möte där även kanslichefen deltog lyckades de inte heller presentera något sakargument.
Till slut tröttnade överdirektören och konstaterade att det räckte med att hon sade nej. När jag hävdade att frågan borde diskuteras i rådet sa hon bara ”absolut inte” – två gånger till och med. Sedan instruerades jag att absolut inte berätta om det inträffade för någon – det som sagts fick inte lämna rummets fyra väggar. Ett sådant agerande är helt oacceptabelt och jag insåg att loppet var kört. Av etiska och integritetsmässiga skäl måste jag sluta utan att fullfölja uppdraget. I efterdyningen sa en av professorerna upp sig – en professor i statskunskap med specialitet i statsförvaltning och utvärdering. I praktiken upphörde därmed detta viktiga råd att fungera. När jag försvunnit tog i praktiken kanslichefen vid Rikspolissstyrelsen över. Polisen hade nu fått kontroll över utvärderingsverksamheten vilket troligen var avsikten med det hela.
Därefter har det fortsatt utför. Till regeringen uppgav till exempel Rikspolisstyrelsen att i funktionen skall ”ett antal kvalificerade forskare med utvärderingskompetens arbeta. Med kvalificerad avses i detta sammanhang att de är disputerade och kan dokumentera insikter i utvärderingsmetodik och helst även att de genomfört regelrätta utvärderingar”.
Som arbetsledare för enheten utsågs dock en person som endast har en akademisk grundexamen. I enlighet med beskedet till regeringen har hon därmed inte behörighet att arbeta vid enheten. Men chefskapet har jag förstått utövas gärna.
En av de kvalificerade forskarna vid enheten har sin doktorsexamen i organisationspsykologi. Hon har påbörjat en stor organisationsutvecklingsstudie inom polisen. Fem områden där polisen tillämpar olika strategier för att utveckla organisationen ingår. En överordnad fråga i studien är – hur långt är det till att polisen utvecklas från att vara en traditionell auktoritär hierarkisk organisation till det man säger sig vilja vara – en lärande organisation.
Den första delstudien blev färdig i början av 2014. Den var då granskad av tre professorer varav jag var en. Eftersom hon använt sig av komplicerade statistiska metoder var även en doktor med insikt i avancerad statistik inblandad. Vi var alla överens om att detta var en viktig rapport. Den skapar för en gångs skull möjligheten att följa en organisationsutveckling och vilka strategier som fungerar (eller inte) genom att upprepa studien i dessa områden. Men hur togs rapporten emot av hennes närmaste chefer? De ansåg att den var undermålig, ointressant för verksamheten och att den helst inte borde tryckas. Trots detta publicerades den hösten 2014.
I ett brev till forskaren skrev en biträdande professor vid psykologiska institutionen vid Oslo universitet som följer:
Jeg har gjennom kollegær her Norge mottatt rapporten ”Förändringsprocesser inom svensk polis. Nulägesanalys, ur perspektivet en lärande organisation”, og vil gjerne få gratulert med et spennend bidrag til forskningen. Dette var interessant lesning og godt håndverk. Rapporten får fram interessante empiriske data gjennom et godt metodisk design, og den illustrerer veldig godt hvordan ivareta en vitenskapelighet i møtet mellom forskning og praksis.
Brevet avslutades med en begäran om att få använda rapporten som pensum för studenterna på mastersnivån.
Populärt
Det löser sig inte
New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?
Inför övergången till den nya polisorganisationen föreslogs att enheten inte ska göra egna utvärderingar, de ska istället göras externt. De kvalificerade medarbetarna ska endast stå för beställarkompetens. Detta strider emot regeringens krav om att polisen själv ska göra egna utvärderingar. Vill man göra sig helt beroende av personer som kommer utifrån för att verkligen kunna bedöma hur verksamheten fortlöper – vad som fungerar och vad som behöver korrigeras? Personer som dessutom är beroende av polisen för sin fortsatta verksamhet. Vad betyder det för benägenheten att redovisa resultat som för polisen är oönskade eller för polisen att ge nya uppdrag? Och hur ska det kunna bli en kontinuitet och en växt av kompetensen då arbetet sker på projektbasis och forskarna arbetar under osäkra villkor. Hur ska kunskaperna sedan spridas ut i organisationen och få genomslag? Ska dessa externa forskare mot arvode undervisa i polisutbildningen? Eller finns tankar om magnifika effekter av rapporter enbart genom läsning både centralt och lokalt?
Min tanke vid etableringen av enheten var att förflytta den till polisens vidareutbildning där den rätteligen hör hemma. På så vis skulle man även få den koppling mellan undervisning och forskning som kännetecknar en högre utbildning. Men nu tillhör även vidareutbildningen ett annat av Rikspolisstyrelsens misskötta pastorat.
Medförfattaren till den försmådda rapporten – Hva gjør egentlig politiet? – Stefan Holgersson måste vara den mest högutbildade polis som finns i den svenska poliskåren. Han har dessutom en gedigen erfarenhet av olika former av polisarbete förutom allt annat. Han har till exempel tjänstgjort som officer i FN-tjänst i Balkan och som ledare för en polisenhet i ett EU-uppdrag i Kosovo. Dessutom har han en doktorsexamen i informationssystemutveckling och omfattande publikationer även i internationella vetenskapliga tidskrifter. Om någon skulle kunna bidra till att utveckla polisen är det han.
Holgersson sökte ett tjugotal tjänster i den nya organisationen, många med utvecklingsprofil. Han blev inte ens kallad till intervju. Ett av skälen var att han inte ansågs ha ”minst ett par års erfarenhet av att driva och leda i en komplex organisation genom och tillsammans med andra chefer”. Holgersson undrade om kanske inte ett universitet skulle vara en komplex organisation och hänvisade till tre år som studierektor vid institutionen för ekonomisk och industriell utveckling vid Linköpings universitet. Höga polischefer bestämde dock att svensk polis bäst tillgodogjorde sig Holgerssons kompetens genom att sätta honom i en radiobil. Som professor har jag bedömt många personers kvalifikationer. Det skulle vara oerhört spännande att a) få reda på vilka organisationer som lever upp till chefskansliets krav på komplex organisation samt b) få kika på cv:n hos dem som kallades till intervju för att i synnerhet få en uppfattning om hur det är bevänt med deras analytiska förmåga.
Mitt bestämda intryck är att polisen blivit en organisation där det är viktigare att bevaka egen maktposition och ha kontroll än att se till att den så viktiga analytiska förmågan utvecklas.
Johannes Knutsson är professor i polisforskning vid Polishögskolan i Oslo.