Hans verksamhet har bedrivits vid Göteborgs universitet inom ramen för The Quality of Government Institute, vilket har utvecklats till ett ledande institut inom det här fältet. Rothstein är Sveriges mest citerade statsvetare, är kungligt medaljerad och har även gjort sig ett namn som slagkraftig debattör.

Så när han nyligen har lagt fram en bok i vilken han förordar en ny strategi för bekämpningen av korruption är det en begivenhet av intresse långt utanför forskarsamhället. Hans studie, Controlling Corruption, är elegant skriven, spränglärd och innehållsrik. Boken kan ses som kronan på hans forskargärning.

Utgångspunkten för Rothsteins nya teori är att ansträngningarna för att komma till rätta med korruptionen i världen har misslyckats. Han skyller det på en missriktad teoretisk grund för arbetet, nämligen teorin om en principal och dennes agent, som säger att korruptionen kan betvingas om principalen (till exempel en arbetsgivare) skapar incitament så att agenten (till exempel en anställd) finner det rationellt att avstå från ett korrupt beteende. Enligt Rothstein har den här teorin lett till fel botemedel, såsom striktare lagstiftning, mer kontroll, hårdare straff, minskat utrymme för skönsmässiga bedömningar et cetera.

”Siemens hade som affärsmetod att muta sig till kontrakt världen över med följd att bolaget drog på sig cirka 22 miljarder kronor i böter och andra kostnader.”

Grunden för korruptionen är de oskrivna, samhälleliga normer som i praktiken tvingar invånarna att betala mutor trots sina moraliska betänkligheter, menar Rothstein, som drar slutsatsen att det därför behövs en ny strategi, som angriper dessa normer och därmed även korruptionen. Han förordar en strategi som bygger på teorin om ett samhällskontrakt, vilket innefattar en överenskommelse mellan invånarna och staten om vad invånarna kan förvänta sig av staten och vad staten kan förvänta sig av dem. Det kräver att invånarna kan lita på att de flesta följer spelreglerna, såsom att betala skatt, och att staten å andra sidan tillhandahåller samhällstjänster av god kvalitet. Råder sådana förhållanden kan korruptionen bringas under kontroll.

I likhet med andra statsvetare i Sverige hävdar han att korruptionen inte kan bekämpas utan att en ”precis definition” ligger till grund för ansträngningarna. För hans val av definition är det bestämmande att den offentliga förvaltningen ska värna det allmänna bästa och därför ska präglas av högt ställda krav på integritet, vilket kommer till uttryck i det krav på opartiskhet som ställs på offentliga beslutsfattare. Han har därför stannat för ”partiskhet inom den offentliga förvaltningen” som definition av vad som är korruption. Mutor och annat maktmissbruk inom andra samhällssektorer är inte korruption.

Dessvärre haltar Rothsteins nya teori och hans definition snärjer honom.

Vad först gäller teorin så måste man fråga sig vad som orsakar vad. Har ett land en väl fungerande beskattning och samhällstjänster av god kvalitet, så kan korruptionen kontrolleras, menar Rothstein, men han för inget resonemang om sambandet också skulle kunna gå i motsatt riktning: om ett land har låg korruption så skulle det kunna bidra till att befolkningen är beredd att betala skatt och att staten därmed får möjlighet att tillhandahålla samhällstjänster av god kvalitet. Det är nog i hög grad ett samspel.

Vidare så begränsas teorins relevans till korruption som förekommer i en tvångsliknande situation. Så kan det vara om en lärare kräver en muta för att ge en elev godkänt betyg eller en sjuk person måste betala en muta för att få vård. Men om parterna agerar frivilligt och i samförstånd, förlorar teorin i relevans, exempelvis om ett företag som vill slå ut en konkurrent erbjuder en kommunal upphandlare en muta för att gynna företaget. Ett sådant erbjudande påverkas rimligen inte av befolkningens benägenhet att betala skatt eller statens förmåga att leverera samhällstjänster av god kvalitet.

Teorins begränsade förklaringsvärde kan illustreras även med den storskaliga korruptionen på global nivå. Det tyska företaget Siemens hade som affärsmetod att muta sig till kontrakt världen över med följd att bolaget drog på sig ca 22 miljarder kronor i böter och andra kostnader. Sedan telebolaget Ericsson beslagits med mutbrott och andra oegentligheter i Afrika och Asien, bötfälldes bolaget med 10,1 miljarder kronor och Telia bötfälldes med 7,7 miljarder kronor sedan bolaget medgett att 2,6 miljarder kronor betalats som mutor för telekomlicenser i Uzbekistan. En konsekvens av lagföringen är att bolagen inte längre har korruption som affärsmetod, att de har förstärkt sina kontrollsystem och avskedat företagsledningar och en mängd anställda. Men i Rothsteins värld är storföretagen offer och ansvaret ligger på mottagarna av mutor.

Vad sedan gäller Rothsteins definition så har samhällsutvecklingen sprungit ifrån den i takt med att kravet på integritet har skärpts i andra sektorer än förvaltningen, särskilt inom näringslivet. Milton Friedmans devis ”the business of business is business” är sedan länge överspelad. Företagen har numera ett långtgående samhällsansvar, exempelvis ifråga om mänskliga rättigheter, hållbarhet, miljön och klimatet, jämställdhet, arbetsvillkor, och så vidare. Företagen är inte fria att agera på ett sätt som gynnar dem själva utan ska även värna det allmänna bästa. Det ställer stränga krav på integritet också därför att företag kan ha större resurser och mer makt än staters förvaltningar, särskilt om de har monopol eller i vart fall en dominerande ställning i ett land eller till och med globalt. Den finansiella sektorn, infrastrukturen och de extraktiva näringarna är exempel; mutkolvar inom dessa områden kan orsaka vida mer samhällsskada än mutkolvar inom förvaltningen.

Mediernas ökade makt och professio­nalisering pekar i samma riktning. Det gäller inte bara public service, som i likhet med TV 4 ska iaktta opartiskhet. Även pressens allt hårdförare granskning kräver att journalisterna själva håller hög integritet; tråkigt bara att dagspressens organisation (TU) bejakar mutbrott som arbetsmetod för pressens del. Men än viktigare är de sociala mediernas omdaning av medielandskapet. Facebook är numera världens viktigaste plattform för politisk information. Missbrukas Facebooks makt kan det få omvälvande politiska konsekvenser. Det visar Cambridge­ Analyticas manipulation av valen i en rad länder med hjälp av Facebooks data om väljarna.

Rothsteins korruptionsbegrepp omfattar inte makthavare inom politiken såsom partisekreterare och företrädare för intresseorganisationer; dessa hör ju inte till förvaltningen. Detsamma gäller det civila samhället trots att också det ska verka för det allmänna bästa liksom idrottsrörelsen, vilken är svårt korrupt. IOK:s och FIFA:s delegater mutades att tilldela Ryssland och Qatar värdskapet för OS respektive fotbolls-VM, men i Rothsteins värld räknas inte sådana mutor som korruption och inte heller den numera grasserande matchfixningen. Man frågar sig vad denna korruption i så fall är och om det är en god idé att forskningen håller sig med ett korruptions­begrepp som så skiljer sig från det som är gängse i samhället.

I slutkapitlet analyserar Rothstein hur korruptionen ska kunna kontrolleras. Men han har här ingen nytta av sin definition som är relevant bara för mätningen av korruption, inte som guide för vad som bör göras. Inte heller vägleds han av sin teori, utan han söker ledning i krigshistorikern Liddell Harts idé att fienden ska attackeras indirekt. Han pekar därför ut en handfull områden som är av indirekt betydelse för korruptionsbekämpningen. Det är områden som har relevans oavsett hur korruption definieras; någon ”precis definition” behövs inte.

Som sådana områden nämns allmän och fri utbildning, välfärdsinstitutionerna, statlig revision, beskattning och transparens. Detta är väl underbyggda rekommendationer. Men när Rothstein slår ett slag för meritokrati blir det problematiskt, eftersom meritokrati är mer eller mindre liktydig med det tillstånd som man vill uppnå. Han kan sägas föreslå ett korruptionsfritt samhälle som medel för att uppnå just ett sådant samhälle, och han för ett liknande resonemang om jämställdhet, som inkluderas i meritokratin.

De invändningar som här rests ska inte skymma bokens förtjänster såsom inträngande empiriska kapitel inom en rad samhällsområden. Författaren analyserar bland annat varför muslimska länder har lägre institutionell kvalitet än protestantiska och granskar sambandet mellan välfärdsinstitutionernas kvalitet, samhällelig tillit och korruption. Han betonar betydelsen av den statliga revisionen, en verksamhet som har stöd i teorin om principalen-agenten.

Rothsteins rekommendationer ligger väl i linje med det trägna arbete i Sverige som steg för steg har­ pressat ned korruptionen. Det gäller exempelvis välfärdsinstitutionernas betydelse. 1913 års allmänna pensionsförsäkring är en sådan reform som motverkat korruptionens utbredning och som dessutom banade väg för ytterligare trygghetslagstiftning.

Men den svenska lagstiftaren har också haft ett fint väderkorn för de sentida strömningarna i samhället. Mutbrottet sträcktes ut 1977 så att anställda inom alla samhällssektorer omfattas av samma straffrättsliga regler som gäller för förvaltningen, 1999 upphävdes företagens rätt att dra av kostnader för mutor som lämnas utomlands och 2012 straffbelades såväl agenters medverkan i bestickning som matchfixning inom idrotten. I botten för den här utvecklingen ligger insikten att högt ställda krav på integritet bör ställas på både givare och mottagare av förmåner inom alla samhällssektorer.