Vladimir Putins refräng i de många möten med Emmanuel Macron, Olaf Scholtz och andra ledare, möten som föregick Rysslands militära anfall på Ukraina den 24 februari, lät som följer: ’’Man lovade oss inte en tums utvidgning av Nato, inte en enda tum. ’’

Argumentet har gått som en röd tråd i åtminstone 15 års ryska försök att revidera säkerhetsordningen efter kalla kriget. I jämförelse med Putins mer befängda lögner om Ukraina (narkomani, nynazism och så vidare) bleknar kanske denna osanning om Natos utvidgning. Vad som är sant är att Ryssland alltid har motsatt sig en utvidgning – men att man har tvingats finna sig i den, politiskt och juridiskt, och med öppna ögon, i brist på alternativ. Till nu.

Kanske Putins regim inte överlever Ukrainakrigets konsekvenser. Men Rysslands motsatsställning till väst går dessvärre djupare än en enskild ledares paranoia. Man kan inte hoppas att den ledning som kommer efter honom utan vidare avskriver berättelsen om Natos svek och utnyttjande av Rysslands tillfälliga svaghet på 1990-talet. En sådan uppgörelse förutsätter en djupgående demokratisering av Ryssland, något som kräver årtionden, kanske generationer. Imperietraditionen och konflikten med Västerlandet har rötter som går sekler tillbaka.

Någon gång efter det nu pågående kriget i Ukraina inträder en ny efterkrigstid, och den nya ordningen kommer att byggas på minnena av den förra. Debatten om vad som egentligen hände 1989-97 kommer därför att fortsätta.

”Det var inte bara muren som föll helt oväntat, utan hela DDR:s samhälle och ekonomi stod inför en omedelbar kollaps, vilket tvingade fram en rad snabba beslut.”

Missade världen dessa kritiska år en möjlighet att bygga en ny, inkluderande ordning grundad på samarbete med ett demokratiskt Ryssland? Det finns gott om historiska vittnesmål, och de flesta huvudaktörer under 1990-talet har skrivit memoarer. En av kontroverserna gäller i vad mån västländerna utnyttjade Sovjetunionens kollaps och det nyfödda Rysslands svaghet till att flytta fram sina positioner på ett i längden ohållbart sätt, och om de i så fall förde Moskva bakom ljuset vad gäller sina verkliga avsikter. Var det verkligen någon som lovade Gorba­tjov ’’inte en tum’’ Natoutvidgning österut?

Det har nu kommit en ny skildring som bygger på tidigare oåtkomligt arkivmaterial­ i form av personliga dagböcker, mötesanteckningar och hemliga dokument från dessa intensiva år, och resultatet har blivit en lika spännande som väldokumenterad studie av den amerikanska historikern Marie Elise Sarotte vid Johns Hopkins-universitetet: Not One Inch. America, Russia, and the Making of the Post-Cold War Stalemate. Sarotte har tidigare skrivit flera uppmärksammade böcker om bland annat Berlinmurens fall och Tysklands återförening.

Det mest slående i hennes skildring är hur rörig och stökig utvecklingen var, hur många och hur disparata faktorer och intressen som påverkade de beslut som fattades, liksom hur stor oenigheten tidvis var bland västländerna – och även inom varje huvudstad – om vad som borde göras. Bilden av ett samlat väst som beslöt sig för att utnyttja Rysslands svaghetstillstånd för att stärka sin egen ställning, finner helt enkelt inte stöd i Sarottes detaljerade skildring av Natos utvidgning 1989-97. Vad som däremot träder fram är vissa bestående – i grunden olösliga – dilemman.

Istark förkortning kan den komplicerade utvecklingen delas in i ett par olika stadier. Det första gällde Tysklands återförening 1989-90, som framförallt präglades av det snabba förloppet. Det var inte bara muren som föll helt oväntat, utan hela DDR:s samhälle och ekonomi stod inför en omedelbar kollaps, vilket tvingade fram en rad snabba beslut. Helmuth Kohl drev också på för att ha en lösning färdig före förbundsdagsvalen 1990. Nyckelfrågan blev, nu som flera gånger tidigare och senare, frågan om Tysklands ställning i Europa, kärnvapnens roll och därmed Natos framtid och en amerikansk närvaro på kontinenten. Sarotte lyfter fram att det så ofta citerade ’’löftet’’ från den amerikanske utrikesministern James Baker till Gorbatjov i februari 1990 i själva verket var ett hypotetiskt resonemang kring denna nyckelfråga formulerat på följande sätt: Vilket är bäst – ett enat Tyskland utanför Nato och utan amerikanska trupper, eller ett enat Tyskland knutet till Nato men med försäkran att Natos jurisdiktion inte flyttas en tum österut? Gorbatjovs svar blev att varje utsträckning av ’’Natozonen’’ var oacceptabel. Förbundskansler Kohl, som besökte honom dagen därpå gick längre: ’’Nato kommer naturligtvis inte att kunna utsträcka sin jurisdiktion till det nuvarande DDR:s territorium.’’ Men han tillade att i grunden kommer tyskarna själva att få bestämma den saken.

Det gick inte mer än ett drygt halvår från detta möte till undertecknandet av det så kallade två-plus-fyra avtalet om Tysklands framtid i september 1990. Under den tiden hann Bush och Gorba­tjov med fyra toppmöten. Kohl och Gorbatjov träffades också många gånger, för att inte tala om utrikesministrarna Baker, Genscher och Sjevardnadze. Som segrarmakt 1945 ägde Ryssland en legal rätt att delta i beslutet om Tysklands framtid, och man markerade hela tiden sitt motstånd mot en utökning av Nato.

I den intensiva serien av möten med Kohl och Bush accepterade dock Gorbatjov med öppna ögon en serie reträtter, som väckte hans medarbetares ursinne, förfäran och förtvivlan. Gorbatjov var ingen bra förhandlare, men den viktigaste orsaken var det ekonomiska nödläget och hans akuta behov av pengar och löften om sådana. Sarotte skildrar hur formeln för Gorbatjovs reträtt blev en hänvisning till ’’Helsingforsprincipen’’, det vill säga: att det tyska folket skulle ha rätt att självt bestämma villkoren för återföreningen. Vid ett toppmöte i Washington den sista maj 1990 accepterade Gorbatjov tyskarnas rätt att själva avgöra frågan. Bush kvitterade med att säga att om de valde att stå utanför Nato skulle USA naturligtvis acceptera det. Var Gorbatjov naiv nog att tro att tyskarna skulle välja ett annat alternativ?

Men Washington litade inte helt på tyskarna. Man förblev in i det sista oroad av risken att Kohls intresse av att få till stånd en återförening i tid för förbundsdagsvalet i december 1990 var så starkt, att han skulle kunna gå med på begränsningar i det enade Tysklands Natomedlemskap. Så skedde också: Kohl accepterade i direktmöte med Gorbatjov att inga kärnvapen skulle placeras på det före detta DDR:s territorium, och att inga icke-tyska trupper skulle vara förlagda (’’deployed’’) där. Bush vägrade att acceptera detta av hänsyn till alliansens framtid. Dagen före slutuppgörelsen den 12 september 1990 drev de Natoallierade igenom ett tillägg till avtalet, som förklarade att ordet förlagd (’’deployed’’) skulle definieras självständigt av den tyska regeringen. Därmed skulle allierade styrkor i en framtid inte kunna hindras från att om nödvändigt passera östra Tyskland till Polens försvar. Sarotte skildrar flera färgstarkt absurda detaljer i slutförhandlingen.

Efter den snabba tyska återföreningen hände under åren 1990–92 inte så mycket i Natofrågan. Oron för Gorbatjovs ställning och för Sovjetunionens sammanhållning dominerade i väst, liksom omsorgen om de dramatiska framstegen i nedrustningsarbetet. (Undantaget var försvarsminister Dick Cheney som konsekvent argumenterade för att bryta upp Sovjetunionen!) Sarotte redovisar hur flera studier från amerikanska UD om Nato avrådde från en utvidgning. Bush själv var försiktigast av alla. Men för att erbjuda de ivriga centraleuropéerna någonting föreslog Natos generalsekreterare Manfred Wörner en lös anknytning i form av en ny organisation, NACC, som skulle erbjuda ett ’’odifferentierat sätt att behandla Nato-ansökningar’’. Jeltsin välkomnade detta som början till en säkerhetsorganisation från ’’Vancouver till Vladivistok’’.

Men när alla före detta Sovjetrepubliker släpptes in i NACC den 1 mars 1992 tappade centraleuropéerna intresset. De ville inte buntas ihop med det gamla Sovjetunionen, utan de ville ha just differentieringen bland Natokandidaterna, och de lobbade intensivt. Det ledde till en ny amerikansk studie om hur man bäst skulle hantera Natoutvidgningen, också denna med en negativ slutsats. Och för Bush förblev, enligt Sarotte, omsorgen om kärnvapnen och det nya Rysslands stabilitet återigen det viktigaste.

Bushs försiktighet i Natofrågan motsvarades dock inte av någon vilja att ekonomiskt bistå Ryssland i dess svåraste stund. Vid den stora givarkonferensen i Washington i januari 1992 vägrade USA att gå med på en avskrivning av de ca 65 miljarder dollar som Sovjetunionen lämnat efter sig i skulder, varav bara en bråkdel berörde amerikanska intressen. Sarotte menar att en generösare hållning förvisso hade kunnat hjälpa det liberala reformexperimentet, men i Washington hade man tagit intryck av hur de gigantiska tyska biståndsbeloppen (12 miljarder D-mark) till Gorbatjov för det militära återtåget ur före detta DDR hade betalats ut snabbt – och hur det därefter hade försvunnit lika snabbt och spårlöst.

Clinton-administrationen, som tillträdde i början av 1993, behövde tid för att sätta sig in i Rysslandsdossiern, men denna kom att ta mycket av dess tid. Clinton hade inte mindre än 18 toppmöten med Jeltsin, och de stod löpande i telefonkontakt med varandra. Redan vid det första mötet våren 1993 hjälpte Clinton till att ordna lån på 4,6 miljarder dollar, och det skulle bli mycket mer. I Natofrågan var Clinton utsatt för en intensiv kampanj från de missnöjda centraleuropéerna, framförallt Lech Walesa i Polen och Václav Havel i Tjeckoslovakien, som han beundrade. Men någon enkel lösning fanns inte, och frågan bordlades tills vidare.

Under intryck av den negativa utvecklingen i Ryssland hösten 1993 började opinionen till förmån för Natoutvidgning att hårdna. Beskjutningen av parlamentet i oktober, reaktionära krafters seger i de följande parlamentsvalen, Jeltsins hårdnande nationalistiska retorik – allt detta bidrog enligt Sarotte till känslan av att ett fönster kanske skulle komma att stängas. Men behovet av hänsyn till Ryssland kvarstod. Resultatet blev ett nytt koncept som sjösattes av Washington i oktober 1993: Partnership for Peace, PfP. Finessen med partnerskapet var att det gav något till alla, och att det löste flera dilemman genom nyttig tvetydighet. Det omfattade inte medlemskap i närtid och var därför acceptabelt för Ryssland, det gav centraleuropéerna närmare relationer och hopp om medlemskap utan att dra några nya linjer, och det var därför bra också för Ukraina och de baltiska länderna. Genom samarbete och gemensamt fredsbevarande skulle det ge Nato en ny roll. Jeltsin var också entusiastisk och förklarade Rysslands avsikt att delta.

Men flera saker gick snett. Det hade varit svårt att övertyga Walesa och Havel om PfP:s fördelar, och utvidgningslobbyn i USA började växa sig starkare, stödd av viktiga väljargrupper med central­euro­peisk­ bakgrund. Vid Natos toppmöte i Bryssel i januari 1994 prisade Clinton PfP och underströk vikten att inte dra en ny linje i Europa längre österut, och att partnerskapet gav tid att sträcka ut en hand till Ryssland. Men vid presskonferensen efteråt använde han – i strid med detta – den berömda formeln att Natos utvidgning nu ’’inte längre gällde om, utan hur och när’’, en formulering man hade tagit till tidigare för att förmå Walesa att gå med på PfP. Den formeln ändrade enligt Sarotte genast optiken. Den ryske utrikesministern Kozyrev ansåg att PfP var en bluff, och att hans värsta farhågor hade besannats. Jeltsin krävde nu en särskild, privilegierad plats bland PfP-medlemmarna, han kunde inte acceptera att Ryssland var ett land bland 20-talet andra. Istället krävde han att ESK, det framtida Osse, skulle uppgraderas och bli grunden för den nya ordningen i Europa.

Den ryska kritiken stärkte utvidgningsaktivisterna i Washington, och avslutandet av det ryska militära uttåget ur Tyskland i augusti 1994 öppnade vägen för en tuffare amerikansk politik. Vid ett toppmöte i slutet av september förklarade Clinton för Jeltsin att det skulle bli en utvidgning, men med ’’three no:s – no surprises, no hurry, no exclusion of any state’’. Jeltsin markerade då ingen oro och inget motstånd, men hans kondition vid mötet var undergrävd av dålig hälsa och alkohol.

Vid Natos ministermöte i december 1994 öppnades för en stor Natoutvidgning. Kommunikén sade att man ’’välkomnade en utvidgning till demokratiska stater öster om oss’’. Jeltsin menade att det var raka motsatsen till ’’de tre nejen’’, och började tala om ’’a cold peace’’. Kozyrev såg sin ställning undergrävd, och Ryssland vägrade att skriva under PfP. I december fattade Jeltsin sitt olyckliga beslut om Tjetjenienkriget, vilket gjorde honom än mer beroende av militär och underrättelsetjänster. Det kriget gav de oroliga Nato-kandidaterna vatten på sin kvarn. För att rädda situationen lovade Clinton att ingen utvidgning skulle ske under 1995, egentligen inte förrän efter det ryska presidentvalet sommaren 1996, för att inte försvåra Jeltsins återval.

De kommande två åren formade sig, enligt Sarotte, till ett slags negativ spiral: Tjetjenienkriget ledde till att Ryssland bröt mot det färska avtalet om konventionella vapen i Europa, CFE-avtalet. Den inre utvecklingen i Ryssland var katastrofal: storskalig brottslighet, oligarkernas maktansamling, säkerhetstjänsternas ökade inflytande, reformstopp, ekonomisk nedgång. Ryssarna blev mer krävande, och USA blev allt mindre villigt att erbjuda någon kompensation eller ansiktsräddare för Natoutvidgningen, i synnerhet som republikanerna hade vunnit kongressvalen 1994, och den centraleuropeiska lobbyn i USA hade deras öra.

Vid ett möte i Moskva i maj 1995 lyckades Clinton ändå förmå Jeltsin att till slut skriva under PfP genom att utlova en privilegierad ställning för Ryssland inom partnerskapet. Han lovade också att öppna dörrar till diverse klubbar som Jeltsin eftertraktade: G 7, WTO, OECD. Natos formella beslut att utvidga med tre nya medlemmar togs vid toppmötet i Madrid i juli 1997, då man slog fast att Nato skulle fortsätta att välkomna nya medlemmar, och att ’’inget demokratiskt land i Europa skulle uteslutas’’. Sarotte menar att innebörden av detta i rysk tolkning blev att ’’inte en tum’’ skulle räknas från andra hållet, det vill säga att Nato skulle flyttas fram till Rysslands gräns.

De tre första länderna, Polen, Ungern och Tjeckien, inträdde som medlemmar i organisationen vid firandet av 50-års­jubileet 1999. Men då lanserades också ’’the big bang’’ med inte mindre än nio kandidater i nästa omgång, även om man av hänsyn till Ryssland inte talade om nya medlemmar utan deltagare i ett förberedande samarbete, Membership Action Plan, MAP.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Rysslands förhållande till västmakterna fortsatte att försämras under dessa år, och orsakerna var många, inte bara Nato. Clinton höll sitt löfte om att ingen utvidgning skulle beslutas förrän efter Jeltsins omval sommaren 1996, och han fick IMF att frångå sina principer för att fylla på Jeltsins kampanjkassa med fantastiska belopp. Men trots goda avsikter från båda håll gick ’’The Bill and Boris Bromance’’­ långsamt mot sin upplösning och slutade i ömsesidig besvikelse, i Jeltsins fall även bitterhet. Lewinskyskandalen och republikanernas växande inflytande i kongressen försvagade Clinton. Alkoholism, hjärtinfarkter, Tjetjenienkriget, finanskollapsen och korruptionsanklagelser undergrävde Jeltsin, som periodvis var bortkopplad från politiken. Krigen på Balkan, i synnerhet Kosovo, skapade nya friktioner. Många skilda faktorer samverkade. Sarotte beskriver dem medryckande och i detalj. Samarbetet hade hunnit ersättas av en ny grundläggande spänning redan innan­ Putin blev president.

Av Sarottes skildring framgår att utgången av Natos utvidgningsberättelse inte var självklar från början. Det fanns en god vilja att ta hänsyn till ryska intressen i Washington 1989–1995, men det fanns också många andra intressen: en önskan att fortsatt binda in Tyskland, att kontrollera kärnvapnen, att lyssna på de stater som hade lidit under andra världskriget och av sovjetiskt förtryck därefter (och att hantera rivaliteten dem emellan), att bevara Nato och att inte dra nya linjer gentemot de baltiska länderna eller Ukraina, att ta vara på nya nedrustningsmöjligheter, att hantera EU:s ovilja att utvidga till Central- och Östeuropa. Intresset att rädda först Gorbatjov och sedan Jeltsin vid makten, och att stödja reformerna i Ryssland, fanns ständigt närvarande. Tillsammans ledde alla dessa hänsyn till en rad dilemman som inte gick att lösa. De gav också upphov till oenighet om vad som var bäst, både inom den amerikanska administrationen och bland europeiska huvudstäder. Policyprocessen stördes därtill av de externa faktorer som redan har nämnts.

Sverige och Norden spelar av naturliga skäl inte någon större roll i Sarottes skildring. Men riktigt så undanskymd som hon får den att framstå var den inte, och det finns anledning att ifrågasätta ett par olika omdömen. Hon säger att de baltiska ländernas kampanj för Natomedlemskap oroade nordiska ledare, och hon citerar vad kabinettssekreterare Jan Eliasson sade i förtroende till en amerikansk kollega: att vi ständigt hamrade in hos balterna att de måste finna ett modus vivendi med Ryssland, något som Ahtisaari också skall ha sagt till den amerikanske utrikesministern Christopher. I sitt avslutande resonemang spekulerar Sarotte om de svenska och finska farhågorna: om man hade tagit dessa på större allvar i Washington skulle man kanske ha fått till stånd något slags nordisk, säkerhetspolitisk förankring av de baltiska länderna istället.

Den tanken på ett regionalt arrangemang cirkulerade i den västliga diskussionen men motarbetades energiskt av Sverige. Tvärtom gick mycket av den svenska Baltikumpolitiken redan från början ut på att dessa länder skulle kunna behålla sin frihet att välja sin egen väg. Statsminister Bildt hade en viktig roll för att få detta internationellt accepterat. Det omfattande ’’suveränitetsstödet’’, som också den socialdemokratiska regeringen drev vidare och förstärkte efter 1994, hade detta mål för ögonen. Det fanns visserligen skeptiska röster inom UD och Försvarsmakten, men statsminister Persson var tydlig med att de baltiska länderna hade rätt att själva välja. Sverige tog initiativ till att sätta upp en gemensam baltisk bataljon för fredsbevarande uppgifter redan 1993, och den kunde invigas i början 1995. Sarotte intygar just Baltbats betydelse för den amerikanska bedömningen av deras Natochanser. Sannolikt hade de stora svenska militära leveranserna senare under 1990-talet samma effekt.

Kan man då av Sarottes myllrande skildring av alla turer kring Nato­utvidgningen dra slutsatser om vem som bär skulden till att vi nu står inför en ny konflikt om säkerhetsordningen i Europa? Versailles hade drag av Vae victis, ve de besegrade. Marshallhjälpen fullföljde istället Churchills dictum In victory, magnanimity. Natoutvidgningen var varken det ena eller det andra, men Ryssland hade ju inte heller besegrats i konventionell bemärkelse. Utvidgningen var ett försök att lösa svåra dilemman, ett resultat av goda intentioner med en del felbedömningar och flera oavsedda konsekvenser. I efterhand, var den ett misstag?

Sarotte själv är tydlig: Natoutvidgningen var motiverad, men den genomfördes på ett sätt som medförde höga kostnader, både för relationen till Ryssland och för nedrustningsarbetet. Det saknades dock inte god vilja att få med Ryssland på båten. Väst kunde ha gjort mer de första kritiska åren 1991–92, särskilt beträffande avskrivning av de gamla sovjetiska skulderna. Men de svarta hålen i den ryska ekonomin och i politiken var avskräckande, och det var inte konstigt att man var försiktig.

En äldre kollega till mig som var på plats i Moskva 1991, den brittiske ambassadören sir Rodric Braithwaite, har i sin recension av Sarottes bok också ställt frågan om fel och misstag. Hans svar är värt att citera: ’’Vi är där vi är. Aktörerna kunde kanske ha gjort andra val. Men de var begränsade av sina egna karaktärer, och av kombinationen av hårda fakta, starka känslor, intressekonflikter och det ständiga inrikespolitiska trycket. I sista hand var motsägelserna fundamentala. Det fanns aldrig något verkligt hopp om en annan utgång.’’

Det är kanske en dyster slutsats. Sarottes­ beskrivning avfärdar i alla fall talet om konspiration, falska löften eller planlagt utnyttjande av Rysslands svaghet. Kanske kan hennes detaljerade skildring vara till någon hjälp när en ny efterkrigsordning för samexistens med Ryssland – med eller utan Putin – någon gång skall mejslas fram. Tyvärr talar mycket för att utgångsläget då kommer att vara betydligt sämre än det var 1990–91.