Kontroll över det egna arbetet utgör kanske den enskilt viktigaste friheten i många människors liv. Att kunna lösa problem självständigt, använda det egna omdömet och göra ett gott arbete är centralt både för trivseln och arbetsprestationen, oavsett om du arbetar som forskare eller hemtjänstbiträde. Egen makt och ansvar i relation till de uppgifter som ska lösas ger mening, frihet och föder yrkesstolthet. Idag upplever många att systemet direkt motarbetar sådana ambitioner. Hur kunde det bli så?

Låt oss backa bandet. De fria professionerna var en gång i tiden stommen i borgarklassen. Läkare, jurister, präster och journalister – tillsammans med ämbetsmän, lärare, ingenjörer, militärer och den stora gruppen handlare och affärsmän – utgjorde ”samhällets stöttepelare”. Så sent som på 1950-talet var det en i huvudsak orubbad ordning. De utbildade och de relativt förmögna bildade en lokalt förankrad överhet. De hade hög status och respekt i omgivningens ögon, även om de inte alltid nödvändigtvis var älskade.

Representanterna för de utbildade professionerna respekterades i kraft av sin kunskap och bildning. De identifierade sig med sin yrkesroll och titel och hade stor frihet att använda sitt omdöme i sitt arbete. Ämbetsmännen hade fler regler att följa än de professionella, men liksom alla statsanställda fick de automatiskt en viss status i och med att de representerade staten. Det gällde alla statens representanter, ned till stinsar och brevbärare. Föreställningen om staten som stående ovanför politiken var fortfarande allmänt utbredd.

Från och med 1960-talet blev det alltmer uppenbart att den gamla ordningen höll på att rämna. Det borgerliga samhället hade vilat på hierarkier som blev allt mindre självklara. Förklaringen är som alltid mångfacetterad och förändringen hade pågått under ytan en längre tid. Urbanisering och kraftigt stigande materiellt välstånd var pådrivande och med det kom en ändring i attityder och kultur.

Välståndet möjliggjorde en kraftig expansion av antalet ­professionella tjänstemän och akademiker. Successivt skulle det undergräva den enskilde tjänstemannens ställning. Mellan 1930 och 1975 tredubblades medelklassen från 12 till 38 procent av befolkningen. Många sögs upp i den expanderande offentliga sektorn. Mellan 1951 och 1980 ökade andelen offentligt anställda i arbetskraften med 23 procentenheter (Thomas Brante 1992).

Även antalet professionella expanderade. Läkarkåren ökade exempelvis med 53 procent under 1940-talet, 45 procent under 1950-talet, 35 procent under 1960-talet och hela 65 procent under 1970-talet. En expansion enligt principen ”ränta på ränta”. De statsanställda administratörernas skara fyrdubblades mellan 1954 och 1982. Mest expanderade byråkratin i toppen. De högre tjänstemännen 14-dubblades under samma tid.

”Välståndet möjliggjorde en kraftig expansion av antalet professionella tjänstemän och akademiker. Successivt skulle det undergräva den enskilde tjänstemannens ställning.”

Den kraftiga expansionen hänger förstås samman med välfärdsstatens utbyggnad. Det var inget unikt för Sverige, men processen blev särskilt långtgående här tack vare svaga motkrafter, stark ekonomisk tillväxt och en ohotad socialdemokrati vid makten. Sverige moderniserades och landet leddes av regeringar som drev på moderniseringen. I det politiska moderniseringsprojektet ingick, som både syfte och bieffekt, att slå sönder den gamla borgerliga klasstrukturen och organisera samhället rationellt. Således blev ämbetsmännen efter hand fackligt organiserade statstjänstemän. De fria professionerna blev i allt högre grad statsanställda och i allt mindre grad fria i sin anställningsform. Kommunerna slogs samman för att skapa stordriftsfördelar och enhetlighet. Storleken på byråkratierna växte. Även industripolitiken syftade till att främja storkapitalet och koncentrera produktionen till vissa orter och delar av landet. Bostadsbyggandet inriktades på massproduktion. Nya attityder uppmuntrades. Konsumtionsmöjligheter blev viktigare än att vara en god yrkesman. Det är ingen slump att Sverige framstod som mer modernt, men även konformt och gråtrist 1982 än trettio år tidigare.

Parallellt med detta expanderade den högre utbildningen, den som försåg samhället med professionella. 1949 var antalet studenter i den högre utbildningen 15 000 i hela landet. Tio år senare, 1959, hade den siffran mer än fördubblats till 32 000, för att under 1960-talet mer än tredubblas och 1969 uppgå till 114 000 personer.

Att 1968-rörelsens revolt utgick från de överbefolkade universiteten var ganska följdriktigt. Just när begåvade unga människor från breda lager utlovades möjlighet att förkovra sig, status och självförverkligande, skulle utbildningarna börja styras i produktionens tjänst.

Vänstervågen skulle dock inte bidra till att återupprätta professionerna. Tvärtom vände den sig emot hierarkier och därmed emot alla värden som kunde anses stå i konflikt med krav på jämlikhet och rättvisa. Vad som började som en förnuftsbaserad kritik av den rådande ordningen, övergick dessutom relativt snabbt i något helt annorlunda. En delströmning blev doktrinärt socialistisk eller maoistisk. En annan blev snarast allmänt romantisk och civilisationskritisk.

Sociologen Thomas Brante talar om tre professionsvågor. De gamla borgerliga professionerna: läkare, jurister, forskare på universiteten såg sin status sjunka på 1960-talet. De flankerades av nya akademiska professi­oner: socionomer, grundskolelärare, journalister, sjuksköterskor: yrken som tidigare inte krävt universitetsutbildning. I dessa nya grupper var vänstervågen som starkast. Den tredje vågen skulle komma senare i kraft av olika ”marknadsprofessioner”: säljare, utvärderare, marknadsundersökare, informatörer och kommunikatörer. För varje våg har de professionellas exklusivitet minskat, speciellt som de nya grupperna inte skolats in i samma ideal som de traditionella professionerna. De var snarare utmanare. Journalister och socionomer såg det som en del av sin yrkesroll att vara kritiska mot samhällets rådande strukturer.

Någon revolution blev det inte 1968. Däremot slog kritiken mot auktoriteteter igenom på bred front i samhället. Kunskapsanspråk börjar ses som maktanspråk på 1970-talet. Postmodernismen gör sitt första insteg i akademin. När hierarkierna bryts ned förstärks istället individualismen som både praktik och överideologi.

Det är därför inte så konstigt att nyliberala idéer får ett uppsving i 1968-revoltens och postmodernismens kölvatten. Både socialdemokratins rationaliseringsprojekt och vänstervågen banar väg för detta genom att bryta sönder de gamla strukturerna.

En politisk borgerlighet som berövats alla sina fundament, utom näringslivet, såg inte heller längre någon relevans i att försöka bromsa utvecklingen. Staten hade gått förlorad för högern. Nu skulle den bekämpas. Den politiska borgerligheten ville närmast framställa sig som mer modern, mer individualistisk än socialdemokratin.

Man fick god hjälp av 1970-talets ekonomiska kris och den samtida omsvängningen i ekonomivetenskapen. Från att tidigare ha dominerats av socialt ingenjörstänkande blev ekonomerna allt mer inriktade på att skapa förutsättningar för ”marknaden” att kunna lösa problem på egen hand. Ekonomiämnet blev mindre fokuserat på den egentliga produktionen. Direkt styrning var ute. Indirekt styrning var inne.

Under 1980-talet sedan byggdes den offentliga barnomsorgen och äldreomsorgen ut i, fördröjd, takt med att hemmafruar blev ett undantagsfenomen och kvinnorna blev en allt större andel av de offentliganställda. Men den offentliga sektorns andel av BNP ökade inte längre. Staten började bli ohållbart skuldsatt. Insikten att expansionen inte kunde fortgå började sätta sig i delar av regeringskansliet. Nu kom de nya ekonomiska idéerna om indirekt styrning väl till pass. Statliga verk började bolagiseras med krav på att täcka sina kostnader. Idéer om interndebitering formulerades, liksom målstyrning. På 1990-talet, då notan för skuldberget betalades av, skulle dessa tankar slå ut i full verklighet. Den indirekta styrningen hade också den stora politiska fördelen att ansvaret för nedskärningarna kunde delegeras nedåt.

Det svenska postväsendet fångar efterkrigstidens utveckling. Länge var posten ett statligt ämbetsverk med närmast militära gradbeteckningar, samt en del av totalförsvaret. Det hade egen undervisningsanstalt som hade krav på franskkunskaper för vissa anställningar. De anställda hade tydlig auktoritet gentemot kunderna och kunde ibland uppfattas som snorkiga. Under 1960- och 1970-talen skedde en attitydförändring mot ökad jämlikhet. Från slutet av 1980-talet började också krav ställas på ett kommersiellt kundbemötande. 1994 bolagiserades verket. Därefter bantades det och de formella kraven på personalen sänktes. Verksamheten har nu outsourcats till butiker.

Begreppet New Public Management, NPM, myntades 1991 av engelsmannen Christopher Hood. Enligt hans beskrivning av NPM bör den statliga förvaltningen kännetecknas av tydlig ansvarsfördelning, mätbara målsättningar, belöning kopplad till resultat istället för procedur, uppdelning i delenheter som kan köpa och sälja tjänster, konkurrens, flexibilitet och kostnadseffektivitet.

För både socialdemokratiska och borgerliga politiker var denna styrmodell en skänk från ovan. Man kunde skära ned på den offentliga sektorn utan att behöva ta obekväma beslut om att formellt lägga ned verksamheter. Detta oavsett om man strävade efter att sänka skattetrycket (borgerligheten) eller bara ville undvika att framstå som ansvarig för bristen på resurser (socialdemokratin). Socialdemokratin har fått acceptera att skattehöjningarna nått vägs ände. Nu behöver man prioritera. Ofta prioriterar man annat än att tillföra basverksamheten mer resurser. Satsningar som mer direkt berörde de egna väljargrupperna är politiskt mer lockande.

NPM baseras på modeller av den privata sektorn. Grundtanken är att marknadssektorn av naturen är effektivare eftersom den av nödtvång tvingas hushålla med ekonomiska resurser och är konkurrensutsatt. Detta är ett riktigt konstaterande. Det som komplicerar saken är att offentlig sektor domineras av kvalificerade professionella tjänster. De är till sin natur svåra att kvantifiera. Den privata sektorn fungerar inte heller enligt en enda modell. De anställda på ett arkitektkontor eller en advokatbyrå har relativt långtgående autonomi, förutsatt att de levererar vad de ska på utsatt tid till kund.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Iden offentliga sektorn är dock sällan kunden samma person som betalar för tjänsten. Lösningen har blivit olika former av kvasimarknader. Det bör i sammanhanget understrykas att NPM visserligen har underlättat för outsourcing till privata utförare och närmast är en förutsättning för privatiseringar, men att NPM även dominerar i offentligt ägd verksamhet.

Den grundläggande frågan rörande NPM som styrsystem är förstås om det verkligen leder till ökad effektivitet. Försvararna av systemet menar att styrning, uppföljning och kontroll är nödvändiga i alla verksamheter. De menar också att kontrollen gör systemet mer rättvist. Vi måste kunna se om individen verkligen gör sitt jobb. Medborgarna blir mindre maktlösa inför experter och byråkrater då de senare kan ställas till svars i dokumenterade uppföljningar.

Kritikerna påpekar istället att NPM tvingar professionerna att bli ”systemsmarta” och räkna pinnar istället för att lösa problem kreativt och efter bästa förmåga. Att det skapar drivkrafter att aldrig göra fel och ha ryggen täckt istället för att ta initiativ. De menar därmed att transparensen är en chimär och att systemet i slutänden gör verksamheten mindre effektiv. Kraven på dokumentation, planering, uppföljning och inspektion stjäl inte bara massor av tid, de passiviserar de anställda och gör dem riskundvikande. NPM liknar mer en förvriden planekonomi än en riktig marknad, enligt belackarna.

I ett större perspektiv handlar den här konflikten om människosyn. Kan man lita på att professionerna gör sitt jobb utan omfattande övervakning och kontroll? Finns det några realistiska alternativ? 1950-talets lilla klassmedvetna kår av ämbetsmän och experter kommer aldrig att komma tillbaka menar försvararna av systemet, om de ens erkänner en sådan återgång som önskvärd. Snarare skulle en lättnad av kontrollen riskera en återgång till det tidiga 1980-talets slappa och maktfullkomliga byråkrati, menar de.

Det är många krafter som har bidragit till att försvaga professionerna. Den tidigare nämnda postmoderna vänsterkritiken likställde expertkunnande med maktutövning. I samma tradition har feminister och senare postkoloniala teoretiker kunnat hävda att det gamla 1950-talsidealet enbart är ett försvar för vita, manliga privilegier – en gentlemannaklubb där man inte ställer några krav på varandra. Socialdemokratin har alltid verkat för storskalighet och klassutjämning. Experter och professionella kan gärna stå till rörelsens förfogande, men i en oberoende roll är de mest till besvär. Marknadsförespråkarna har å sin sida varit obenägna att acceptera andra logiker än marknadens egen. Att en sakkunnig talar om för kunden eller medborgaren att denne inte förstår sitt eget bästa passar inte in i marknadsmodellen.

Marknadsföring, kundupplevelse, mångfald, värdegrund, flexibilitet, mätbarhet och digitalisering är därför relativt ohotade ledord i dagens arbetsliv. Det gäller i alla stora organisationer, såväl privata som offentliga. Yta uppvärderas på innehållets bekostnad. Företagsekonomen Mats Alvesson menar att ”funktionell dumhet” premieras. Att vara anpasslig och lydig, inte ifrågasätta alla de styrdokument som i bästa fall är meningslösa och i sämsta fall direkt skadliga. På samhällsnivå kan man tala om ett skifte från produktion till konsumtion. Innehållet i tjänsten, eller för den delen produkten, behöver inte vara bättre än kunden förmår bedöma. Det var länge sedan man kunde förvänta sig fackkunskap av butikspersonal eller försäljare – personalkategorier som för övrigt snart kan vara helt eller delvis digitaliserade.

Rationaliseringens baksida har följt moderniteten. Hade Franz Kafka författat Processen idag hade han fått komplettera byråkratin som symbol för den enskildes maktlöshet med några av dagens NPM-relaterade ledord, men grundtemat hade kunnat vara detsamma. Friheten dukar under när den mellanmänskliga tilliten ersätts med stora anonyma system. Oavsett om man anser att det är patriarkatet eller meritokratin som fått stryka på foten så har det skett till ett pris.