Missförstå mig rätt, syftet med lagen är i sig helt förståeligt. Sverige saknar, till skillnad från många andra västländer, utförliga lagar om beredskap och undantagstillstånd i fredstid och tveksamhet råder om smittskyddslagen i dess aktuella lydelse ger regeringen möjlighet att skyndsamt vidta sådana åtgärder som kan bli nödvändiga för att minska risken för smittspridning av det virus som orsakar covid-19. Det är således mer än begripligt att frågan om bemyndigande kom upp på bordet. Men frågan är varför den inte gjorde det tidigare. Redan mot slutet av januari i år stod det klart att viruset var samhällsfarligt och mot slutet av februari kunde konturerna av ett allvarligt läge även för Sveriges del tydligt skönjas.

Likväl tog det uppenbarligen regeringen ända fram till början av april att börja reflektera närmare över sina befogenheter på smittskyddsområdet. Tid hade annars funnits att föra en öppen och grundlig diskussion om saken, inom ramen för vilken man hade kunnat penetrera både vad som ryms inom befintlig lagstiftning och hur riksdagens arbete kan effektiviseras och vilka samarbetsformer som är möjliga med – den uttalat samarbetsvilliga – oppositionen. Istället blev det alltså så att man överrumplade oppositionen, Lagrådet och de få utvalda remissinstanser som överhuvudtaget bereddes tillfälle att yttra sig, med ett hastigt författat utkast till lagrådsremiss.

Såväl Lagrådet som remissinstanserna har följaktligen riktat kritik mot den mycket korta remisstiden (24 timmar under en helg). [1] Vidare har Lagrådet förtjänstfullt sett till att bemyndigandet avgränsades genom tydlig exemplifiering, till undvikande av det mycket öppna bemyndigande som regeringen (”förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden”) efterfrågade i sitt utkast till lagrådsremiss.[2]

En sak som dock, på goda grunder, synes ha varit särskilt infekterad i de kontakter som förevarit med oppositionen innan utkastet till lagrådsremissen cirkulerade var frågan om riksdagens roll i sammanhanget, där det rapporterats att det första utkastet inte innehöll någon skyldighet för regeringen att underställa meddelade föreskrifter prövning hos riksdagen och vidare att det krav på underställande som kom att införas i den version av lagrådsremissen som offentliggjordes kom att införas först efter animerade underhandskontakter med oppositionen.[3]

Även om kritik förekommer mot att riksdagens roll nu alltså inskränks till att pröva beslutade föreskrifter med stöd av bemyndigandet i efterhand (föreskrifterna ska enligt den slutligt föreslagna lydelsen ”underställas riksdagens prövning”) uttrycker remissinstanserna tillfredställelse över att riksdagen i vart fall inte helt elimineras ur beslutsprocessen. Den invändning remissinstanserna haft mot förfarandet har varit att regeringens utkast angav att underställandet ska ske ”snarast” vilket, efter remissinstansernas kritik, kom att ändras till ”omedelbart”.[4]

Men vad innebär egentligen ett ”underställande” och hur ska ett sådant praktiskt gå till? Varken den föreslagna lagtexten eller de befintliga lagrum som detta modellerats på (regeringsformen 8 kap 6 § samt smittskyddslagen 9 kap 2 §) ger någon vägledning. Det är särskilt otillfredsställande att finna att regeringsformens bestämmelse om bemyndigande och underställande i regeringsformen 8 kap 6 § på samma sätt endast lakoniskt konstaterar att ”[f]öreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt denna regeringsform ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det”. Dessvärre konfronteras vi således här ånyo med den sortens konstitutionella lakonismer som visat sig vara ett problem den svenska grundlagen alltför ofta lider av och som gör att väsentliga praktiska problem uppstår när grundlagstexten utsätts för skarp prövning (man behöver i sammanhanget bara dra sig till minnes turerna omkring den senaste regeringsbildning för att inse att så dessvärre är fallet). Doktrinen ger inte heller någon vägledning regeringsformen 8 kap 6 §, utan där konstateras mest att bestämmelsen ”synes inte utnyttjas i särskilt hög grad i praktiken”.[5]

I regeringens proposition till den lag som ligger till grund för det utökade bemyndigandet inom ramen för smittskyddslagen framgår i alla fall regeringens uppfattning om hur prövningen skall gå till:

”Om riksdagen gör samma bedömning som regeringen fortsätter förordningen att gälla till dess att giltighetstiden för den har gått ut. Om riksdagen inte gör samma bedömning som regeringen i fråga om behovet av föreskrifterna, kan riksdagen i stället genom lag upphäva normgivningsbemyndigandet eller meddela en lag som upphäver eller ersätter regeringens förordning.”[6]

Gissningsvis bygger denna uppfattning på förhållandet att lag (minns att föreskriften meddelats genom bemyndigande givet i lag) upphävs eller ändras genom lag.

Jag har också roat mig med efterforskningar i de förarbeten som ligger till grund för regeringsformen 8 kap 6 § i dess nuvarande lydelse men har endast funnit att frågan om underställande närmare behandlas på endast ett ställe och då beträffande ett annat lagrum i det ursprungliga förslaget till ny regeringsform från 1973. Detta lagrum, som lustigt nog också råkade sortera under 8 kap 6 § (motsvarigheten till dagens 8 kap 6 § regeringsformen återfanns tidigare i 8 kap 12 §), behandlade en bemyndigandefråga av väsentligt annorlunda natur, nämligen ett bemyndigande för dåvarande finans- och skatteutskotten att fatta beslut på skatteområdet. Till vägledning uttalades då följande av departementschefen:

”Några särskilda bestämmelser om formerna för riksdagens ställningstagande behövs inte enligt min mening. Vill riksdagen ändra eller upphäva den av utskotten beslutade lagen, måste beslutet fattas som lag. Den nya lagen måste naturligtvis innehålla ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.”[7]

Kanske är den av regeringen meddelade inställningen till hur underställandet skall gå till ett eko av just detta uttalande. Vem vet, eftersom både utkastet till lagrådspromemoria och propositionen är tämligen knapphändiga. Hur som haver skulle den praktiska konsekvensen av att riksdagen vid ett underställande ”ogillar” den av regeringen meddelade föreskriften – något märkligt kan tyckas – inte bli att föreskriften upphävs per automatik, utan att den fortsätter att gälla till dess att ny lag som antingen upphäver eller ändrar föreskriften stiftats och trätt ikraft. Detta bäddar för praktiska problem varvid initiativrätten till ny lag är en av de första frågor som dyker upp. Man kan kanske inte påräkna att en regering som beslutat om en föreskrift själv tar initiativ till en lag om upphävande vid riksdagens ”ogillande”. Den riksdagsmajoritet som vänder sig mot föreskriften skulle därmed vara hänvisad till att tillskapa lag genom utskottsinitiativ, med tidsutdräkt och komplikationer till följd.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Den skisserade problematiken kan måhända ses som formalistisk och den pragmatiskt lagde kan säkert invända att en föreskrift som mötts med riksdagens ogillande inte kommer att ha någon tyngd i allmänhetens ögon, även om den formellt inte upphävts. Icke desto mindre är en situation där landets myndigheter och domstolar formellt har att tillämpa en sådan föreskrift – ty de har de ju så länge den inte formellt upphört att gälla – allt annat än tillfredställande. I synnerhet i ett fall då föreskrifterna kan komma att inkräkta kännbart på den personliga sfären.

Här är alltså en av flera problemställningar (ersättningsfrågan är som bekant en annan) som hade kunnat begrundas närmare om regeringen hade varit mindre senfärdig i sitt initiativ till utökat bemyndigande i smittskyddssyfte. Det minsta man kan begära nu är att regeringen klargör hur man avser att agera i det fall en föreskrift möts av riksdagens ogillande vid ett underställande. Oppositionen bör å sin sida måhända förbereda sig för att vid behov snabbt kunna ta initiativ till lagar om upphävande eller ändring genom berörda utskott i riksdagen.

——

NOTER:
[1] Se Lagrådet och, exempelvis, Advokatsamfundet.[2] https://www.regeringen.se/…/utkast-till-lagradsremiss-ett-t…[3] https://www.expressen.se/…/kristerssons-utbrott-pa-lofven…/…
[4] Prop. 2019/20:155, s 15.
[5] Bull, Stertzel, Regeringsformen – en kommentar, s 190.
[6] Prop. 2019/20:155, s 28.
[7] Prop 1973:90 s 308 – 309.