Historien återberättas av Michael Krepon i Winning and Losing the Nuclear Peace för att illustrera hur under fyra årtionden en struktur av rustningskontrollåtgärder gradvis byggdes upp från nästan ingenting. Det skedde genom kontinuerliga diplomatiska ansträngningar, med många ofullkomligheter och bakslag, men också viktiga framsteg.

Winning and Losing the Nuclear Peace visade sig bli Michael Krepons sista större verk. Han avled i sitt hem i Virginia den 16 juli i år vid 75 års ålder, efter att ha ägnat större delen av sitt yrkesliv åt att bidra till tänkandet kring hur de risker som följer av kärnvapnens existens kan minskas. Krepon var bland annat medgrundare till Stimson Institute i Washington, tjänstgjorde under Carteradministrationen i USA:s utrikesdepartements nedrustningsbyrå ACDA, och stod bakom ett 20-tal böcker samt ett stort antal artiklar och medieframträdanden i frågor relaterade till kärn- och andra massförstörelsevapen.

Trots ämnets svårighetsgrad lyckas författaren väl i sin föresats att göra kärnvapenproblematiken tillgänglig för en krets av icke-specialister, även om det också skall sägas att boken inte är någon hängmattelektyr. Men läsaren får god hjälp att tränga bakom den massa av begrepp och förkortningar som det för den oinvigde inte är alldeles enkelt att orientera sig i (eller vad sägs om SALT, START, ICBM, SLBM, MIRV, CTBT, TRIAD, DYAD, MAD, NPT, SDI, TPNW, TMD, NMD, INF, FMCT, NWFZ, MTCR, dessutom BWC, CWC, ATT, CFE och MBFR, för att nämna några?).

Boken är uppbyggd kring berättelsen om hur den amerikansk-sovjetiska rustningskontrollen tog form och utvecklades under 13 amerikanska presidenter, från Truman till Trump. Författaren väver samman händelseförlopp med porträtt av nyckelpersoner, och beskriver de avvägningar som de amerikanska statsledningarna har stått – och står – inför, inklusive den nästan ständigt närvarande inrikespolitiska dragkampen i Washington kring frågorna.

”Åren mellan 1986 och 1996 var rustningskontrollens guldålder, med Ronald Reagan och George H W Bush som de två mest produktiva nedrustarna av samtliga amerikanska presidenter.”

Krepon har ett par utgångspunkter. Den första är att avskräckning måste förenas med rustningskontroll och andra förtroende- eller åtminstone transparensskapande åtgärder (”ledstänger”, ”skyddsräcken”), för att minska risken för att den yttersta katastrofen inträffar. Enbart avskräckning är för farligt, helt enkelt.

Den andra är att kärn- och andra massförstörelsevapen inte kan betraktas isolerat, eftersom de nära hänger ihop med det politiska sammanhanget. Kärnvapnens existens avspeglar geopolitiska förhållanden. Det är inte i första hand vapnen i sig som är spänningsskapande, de är snarare symtom på underliggande motsättningar i relationerna.

Av detta följer den tredje utgångspunkten, med innebörd att visionen om kärnvapnens fullständiga avskaffande som slutmål är nödvändig, lika nödvändigt som det är att i de ansträngningar som görs utgå från verkliga förhållanden. Kärnvapnen kan inte vidare avuppfinnas, på samma sätt som det inte går att bortse från motsättningar mellan stater. Det betyder, säger Krepon, att vägen till framgång på nedrustningsområdet är ett tålmodigt och långsiktigt arbete. Riskerna förknippade med kärnvapnen måste hanteras och minskas, men valet står inte nödvändigtvis mellan total nedrustning och total katastrof.

Eftersom ett kärnvapenkrig mellan stormakterna med största säkerhet skulle leda till ömsesidig utplåning har kärnvapnet under större delen av efterkrigstiden i grunden inte setts som militärt användbart, utan snarare som ett politiskt instrument. Innehavaren har också betraktat det som den yttersta garantin för nationell överlevnad. Men läget var – eller är – knappast statiskt. USA och Sovjetunionen bedrev ett slags dragkamp, varvid kärnan i den dynamik som växte fram var att båda sidor kontinuerligt försökte etablera ett övertag, och framförallt undvika ett underläge. Ett sådant ansågs öka risken för utpressning eller i värsta fall ett överraskningsanfall. Särskilt om den angripande parten trodde sig kunna ta bort den andres förmåga att slå tillbaka.

Efterhand kom detta att avspeglas i den så kallade terrorbalansen och det smått sinistra begreppet ”Mutually Assured Destruction” (MAD), med strategisk stabilitet och ömsesidig sårbarhet som centrala inslag. Situationen har över åren pendlat mellan fokus på att hantera riskerna och förhindra ett krig utlöst av misstag, alltså nukleär konservatism, och perioder med större maktpolitiskt innehåll, tidvis med en stark teknologisk utveckling som en drivkraft i sig. I fallet USA tillkommer kärnvapnet som en del av länken mellan amerikansk och väst­europeisk säkerhet inom ramen för Nato. Kärnvapenbalansen har dessutom alltid ställts mot respektive sidas konventionella, militära förmågor. Under större delen av kalla kriget hade Moskva på den punkten ett övertag.

Visserligen togs de första viktiga stegen inom rustningskontrollen under Eisenhower, Kennedy och Johnson, men det var först med Nixon som förhandlingarna kring det första rustningsbegränsnings­avtalet, SALT, inleddes. Nixon och Kissinger anklagades på hemmaplan för att ha berett vägen för sovjetisk likställdhet, men de ansåg själva att de hade bidragit till att göra kärnvapentävlan mindre farlig. Krepon instämmer i det, men säger också att framstegen kunde nås genom att ingen av parterna egentligen gav upp sådant som var centralt för dem. Ikraftträdandet 1970 av icke-spridningsfördraget, NPT, skedde med Nixon som amerikansk president, men framförhandlades under Johnson. Detta fördrag, som bland annat innehåller kärnvapenstaternas åtagande att göra sig av med sina kärnvapen, var redan när det begav sig en av de allra viktigaste överenskommelserna på området, och har så förblivit.

”Krepon konstaterar att Reagan, som inte var en detaljernas man, var fullt kapabel att samtidigt inta helt motstridiga uppfattningar, och dessutom kommunicera dem på ett övertygande sätt.”

Åren mellan 1986 och 1996 var rustningskontrollens guldålder, med Ronald Reagan och George H W Bush som de två mest produktiva nedrustarna av samtliga amerikanska presidenter. De politiska förutsättningarna hade uppstått i och med den sovjetiska kursändringen under Gorbatjov. Krepon pekar samtidigt på den extraordinära förmågan hos dessa två presidenter att gripa tillfället när det gavs. Han konstaterar också att republikanska presidenter genomgående har haft större politiskt kapital att dra på när det gäller rustningsbegränsningar än de demokratiska.

Reagan är värd en särskild utvikning. I december 1983 gjorde en snöstorm i Washington att presidentparet fick ställa in ett planerat besök på Camp David, ett av presidentens officiella lantställen strax norr om huvudstaden. Istället inbjöds med kort varsel utrikesministern George Shultz med hustru på middag i Vita huset. Först denna kväll förstod Shultz att Reagan såg kärnvapnen som moraliskt förkastliga, och var beredd att helt avskaffa dem.

Vid den aktuella tidpunkten hade Reagan redan ett par år med både kraftfull retorik (”ondskans imperium”) och militär styrkeuppbyggnad bakom sig, till den grad att den åldrande ledningen i Moskva alltmer oroades över de amerikanska avsikterna. Reagan hade tillträtt i januari 1981 efter en utdragen period­ av sovjetisk upprustning och offensiv utrikespolitik, inklusive invasionen av Afghanistan 1979, vilket i tiden sammanföll med amerikanska motgångar under Carter och svårigheter att återvinna fotfästet efter tillbakadragandet från Vietnam. Allt detta var Reagan fast besluten att ändra på.

Inte minst striden om de så kallade Euromissilerna präglade denna period. Moskva kunde genom utplaceringen av medeldistansmissiler direkt hota de västeuropeiska länderna med kärnvapen, utan att med dessa samtidigt hota det amerikanska fastlandet. USA och Nato hade inte motsvarande möjlighet. Det ifrågasatte i praktiken trovärdigheten i de amerikans­ka säkerhetsgarantierna. Moskvas mål var just att splittra Nato och försvaga den transatlantiska länken. Man spelade hårt på inrikespolitiska krafter i de västeuropeis­ka länderna, särskilt i Tyskland.

Natos svar var den så kallade nollösningen, det vill säga: USA var berett att avstå från utstationeringen av me­deldistansmissiler i ett antal Natoländer, under förutsättning att Sovjetunionen gjorde motsvarande åtagande. Redan 1977 hade förbundskansler Schmidt uppmanat USA att rätta till den obalans som hade uppstått. I november 1983 godkände Bundestag till slut, efter en hård inomtysk debatt, utplaceringen av de så kallade Pershingmissilerna. Moskva hade spelat högt, och förlorade. Detta var en kontroversiell period också i Sverige. Den svenska hållningen i kärnvapenfrågorna kritiserades för att ligga mycket nära den sovjetiska linjen.

Krepon konstaterar att Reagan, som inte var en detaljernas man, var fullt kapabel att samtidigt inta helt motstridiga uppfattningar, och att dessutom kommunicera dem på ett övertygande sätt. Han var också nära nog oangripbar från höger. Med Gorbatjov fick han en motpart i Moskva som ville ungefär samma sak som han själv, om än av andra skäl. I Reykavik 1986 var de båda ledarna nära att enas om att helt ge upp kärnvapnen. Det föll till slut, efter en enligt beskrivningarna delvis förvirrande dag, på att Reagan omöjligen kunde ge upp sitt favoritprojekt, det nationella missilförsvaret (”Star Wars”), som av en nära medarbetare kallades för ”en uppdaterad Maginotlinje” (eller, Thatcher till Reagan: ”jag är kemist och vet att det inte kan fungera”). Inget av det bet på Reagan, och i praktiken fungerade planerna på ett nationellt missilförsvar, som än idag inte har förverkligats enligt det då tänkta upplägget, som en amerikansk murbräcka i förhandlingarna. Ett fungerande missilförsvar skulle ju sätta den sovjetiska andraslagsförmågan och därmed terrorbalansen ur spel. Det var det sista Moskva ville.

I alla händelser eliminerade Reagan och Gorbatjov tillsammans en hel kategori kärnvapenbärande medeldistansmissiler, efter att vid toppmötet i Genève 1985 ha enats om att ett kärnvapenkrig aldrig kunde vinnas och aldrig fick utkämpas. Samma dynamik rådde under George H W Bush. Två fördrag med djupa nedskärningar ingicks, de mest destabiliserande missilerna avvecklades, och därtill förbjöds genom kemvapenkonventionen en hel kategori av massförstörelsevapen. Samspelet mellan Reagan och Gorbatjov, och senare George­ H W Bush och Gorbatjov, visar på vilken betydelse individen kan ha i internationell politik.

Clinton och Jeltsin lyckades föra agendan framåt, bland annat genom icke-spridningsavtalets (NPT) förlängning på obestämd tid, och slutförandet av förhandlingarna om ett testförbud (CTBT), men i praktiken hade farten redan börjat avstanna. Tillbakagången inleddes sedan med George W Bush och Vladimir Putin.

Den 11 september 2001 ledde till att USA:s fokus försköts bort från Ryssland i riktning mot skydd mot ”ondskans axelmakter” – Irak, Iran och Nordkorea.­ Planerna på ett utvecklat missilförsvar återaktualiserades. I tiden sammanföll det med återhämtningen av den ryska ekonomin och nationalismen. Obama hade dessförinnan börjat med höga ambitioner, bland annat genom sitt anförande i Prag 2009, men efter åtta år återstod nästan inget av den ambitiösa agenda han där hade tecknat. Återigen kom verkligheten i vägen

Bush och Putin, och därefter Trump och Putin, blev, menar Krepon, varand­ras medhjälpare i att försvaga den avtalsstruktur som med stor möda hade byggts upp under flera årtionden. Bush lämnade ABM-avtalet, som begränsade respektive sidas möjligheter att utveckla missilförsvar (även om det hör till bilden att han samtidigt genomförde kraftiga nedskärningar av de strategiska styrkorna). Krepon kallar John Bolton, Trumps nationelle säkerhetsrådgivare under 17 månader under 2018 och 2019 för ”fördragsförgörare”, men utnämner Putin till den störste förstöraren av dem alla. Denne ville göra sig fri från alla överenskommelser som hade ingåtts av de två företrädarna, eftersom de enligt hans synsätt avspeglade sovjetisk och därefter rysk svaghet. Dessutom­ ville den ryska ledningen fritt kunna flytta konventionella styrkor på ryskt territorium. Ryssland började under Putin tidigt att bryta mot det avtal som förbjöd me­deldistansmissiler. Nya sådana som kan nå Västeuropa men, liksom i början av 1980-talet, inte Nordamerika, har utplacerats. Ryssland blockerade också som enda land det kompromissförslag som lades fram vid den nyligen avslutade översynskonferensen för icke-spridningsfördraget NPT.

Krepon tillskriver Natoutvidgningen direkt negativa följder för rustningskontrollen. En sådan bild finns förvisso på sina håll, men är nog en felläsning av Ryssland. Närmare till hands ligger att den negativa ryska utvecklingen har bestämts av interna förhållanden, och att den hade uppstått även Natos utvidgning förutan. Det var de berörda länderna själva som utifrån egna historiska erfarenheter valde att driva på för Natomedlemskap, vilket de idag säkert ser som ett korrekt beslut. Krepons resonemang innebär en de facto acceptans av en rysk intressesfär i landets europeiska närområde. Frågan är om det var vad han avsåg eller önskade sig.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Dagens besvärliga läge till trots vill Krepon ändå påminna om allt som har uppnåtts, och samtidigt peka på vägen framåt. Antalet kärnvapenstridsspetsar har således minskat från det kalla krigets höjdpunkt, dvs en bra bit över 100 000, till idag omkring 13 000, varav USA och Ryssland står för 90 procent, med vardera högst 1 550 utstationerade kärnvapen, enligt det enda återstående strategiska rustningskontrollavtalet New START, som gäller fram till 2026.

Allra viktigast är, enligt författaren, att kärnvapnen inte har använts sedan 1945, och att spridningen med icke-spridningsfördraget NPT som grundbult har kunnat begränsas mer än vad någon i början trodde var möjligt. Antalet kärnvapenstater uppgår idag till nio, inte till de uppemot 25 länder som John F Kennedy förutspådde 1963. Inget land har heller genomfört någon provsprängning sedan 1990-talet, om extremfallet Nordkorea undantas. Fördraget om testförbud, CTBT håller, trots frånvaron av viktiga ratificeringar. Krepon utesluter också att USA skulle vara det första landet som tillgriper kärnvapen. Innebörden av allt detta, säger han, är att en mycket stark norm i dessa tre avseenden har vuxit fram under det mödosamma arbetet med att under en lång rad år kodifiera överenskommelser mellan stormakterna. Och däri ligger också möjligheten att ta rustningskontrollarbetet vidare trots att svårigheterna till följd av tillståndet i internationell politik är många.

Krepon beskriver den nya dynamiken som en rivalitet i fyra dimensioner: USA/Kina, USA/Ryssland, Kina/Indien och Indien/Pakistan. Det gör att traditionell rustningskontroll, baserad på antal och verifikation, blir för komplicerad. En ny konceptuell ram behövs. Det är just därför som normerna får ökad betydelse, säger han. Det svåra var att etablera normerna – uppgiften idag är att försvara och befästa dem.

Kina står utanför alla rustningskontrollförhandlingar och antas vara på väg att frångå sin traditionella nukleära konservatism, i riktning mot en såväl kvantitativ som kvalitativ uppbyggnad. Peking utgår från ett närområdes- och Taiwanperspektiv, och har USA som fokus. Enligt en vanlig bedömning är siktet inställt på en tillräckligt stor arsenal för att kunna ta sig förbi ett amerikanskt missilförsvar och för att kunna bibehålla en andraslagsförmåga. Men om Kina ökar, påpekar författaren, tenderar Indien att öka, och då gör Paki­stan detsamma. Ett iranskt kärnvapen kan i sin tur få långtgående implikationer i dess grannskap. Försvagade amerikans­ka alliansåtaganden i Nordasien skulle kunna få motsvarande följdeffekter. Och så vidare.

Till allt detta får läggas en dynamisk teknologisk utveckling med grundval i artificiell intelligens och cyberförmågor. Den kan leda till förändrade kalkyler kring kärnvapen: dessa har blivit lättare att upptäcka i realtid, och därmed slå ut, och ny missilteknologi innebär större möjligheter att komma undan missilförsvar (balansen offensiv-försvar igen, alltså). Vidare kan ett antal vapen i allt större utsträckning användas såväl konventionellt som nukleärt. Det riskerar att leda till att kärnvapnets särart suddas ut, liksom att risken för missförstånd växer. Till detta får läggas det som brukar kallas slagsfälts- eller taktiska kärnvapen, med kort räckvidd, hos framförallt Ryssland. Det är en kategori kärnvapen som aldrig har reglerats i rustningskontrollavtal, och som utgör en särskilt allvarlig risk, eftersom tröskeln för användning kan vara lägre.

Krepon hann mot slutet av sitt liv uppleva det som har seglat upp som en särskilt farlig utveckling, nämligen Putins implicita kärnvapenhot i samband med angreppet på Ukraina – till råga på allt efter det att Ryssland 1994 i det så kallade Budapestprotokollet gav Ukraina säkerhetsgarantier i utbyte mot att landet gav upp sina kärnvapen. Därmed har en gräns överträtts, med innebörd att Ryssland potentiellt har försvagat det så kallade nukleära tabut.

Kärnvapenhotet används för att genom skrämsel försöka vinna eller åtminstone inte förlora ett krig. Risken är dubbel – att invasionen inte bara uppmuntrar framtida spridning till stater som idag inte innehar kärnvapen, utan att den också kan uppmuntra andra kärnvapenstater att använda Rysslands skrämselmetod. Det är ytterligare ett skäl bland många till varför Rysslands krig mot Ukraina bör misslyckas. Krepon vägrade dock ända intill slutet att vara pessimist. Den slutsats han drog av sitt livslånga värv var att fröet till morgondagens framsteg nästan alltid ligger i dagens svårigheter.