New Public Management (NPM) syftar vanligtvis på resultaten av en gradvis omorganisering av välfärdstjänster och annan offentlig service, i Sverige och utomlands, under 1980-talet och framåt. Syftet med reformerna var att öka effektiviteten, transparensen, och måluppfyllelsen i offentliga välfärdstjänster med hjälp av lednings- och styrmodeller inspirerade av det privata näringslivet. Ett viktigt inslag är resultatstyrning med hjälp av prestationsmätningar som dokumenterar och följer upp på förhand uppsatta mål som oftast är lättfattliga, kortsiktiga, och formulerade i siffror och så kallade resultatindikatorer.

Kritiken mot NPM har riktat in sig på den ytliga och förenklade förståelsen av kvalitet och måluppfyllelse, och hur begränsningen i de kvantitativa måtten tenderar att skymma viktiga värden och strävan efter kvalitet i en djupare mening. Andra hårt kritiserade inslag är att enheter inom samma förvaltning konkurrensutsätts och tvingas till strikt ansvarsfördelning och ”full kostnadstäckning”, vilket förväntas medföra transparens och enklare kvalitetssäkring. Som många analyser visat är dock följderna ofta istället målförskjutning, ineffektivitet, brist på tillit, negativ stress, verklig och/eller upplevd meningslöshet för de professionella, och sämre service till avnämarna.

NPM är inte en enhetlig ideologi eller doktrin, utan en etikett som ex post facto satts på en stor samling reformer som skiljer sig mellan länder och sektorer och inte nödvändigtvis hänger samman vare sig ideologiskt eller realpolitiskt. Analyser har emellertid visat att etiketten är adekvat och att det är relevant att tala om en genomgripande och tämligen tydlig förändring av den offentliga sektorns organisering, och att mycket tyder på att de långsiktiga effekterna är huvudsakligen negativa. Det gör det också möjligt att betrakta dessa företeelser i ännu större och bredare perspektiv, med hjälp av en historiskt orienterad sociologisk analys av moderniteten och den moderna människans livsvillkor.

Sociologins urfader Max Weber beskrev, med ett berömt begrepp, samhällets modernisering som ”avförtrollning” (Entzauberung). Han menade därmed mänsklighetens frigörelse från vidskepelse och religiös doktrin, hennes bemästrande av naturen, och en samhällsutveckling med stora tekniska och sociala framsteg men också risker och oönskade konsekvenser på individ-, gemenskaps- och samhällsnivå. Samhället och människans tillvaro förbättras och rationaliseras genom teknisk utveckling och via marknadsekonomins formidabla förmåga att skapa välstånd. Den demokratiska men byråkratiska staten har en nyckelroll i att omfördela detta välstånd, och att genom fördelningen av legitim makt upprätthålla ordning och lösa konflikter rationellt. Detta är modernitetens kärna, enligt Weber. Men, som han konstaterar med en likaledes berömd metafor, blir modernitetens skyddande mantel också en ”järnbur” (egentligen ett ”hölje hårt som stål”; stahlhartes Gehäuse), ett fängelse för människan, där hon inordnas i kapitalismens och rationalitetens stränga ordning, och från vilken hon inte kan bryta sig ut.

”Arbete kan ju i högsta grad ge mål och mening för individer, grupper, och hela samhällen, genom prestationen i sig och hur dess frukter kommer andra till del.”

Starkt inspirerad av denna iakttagelse (och förutsägelse) gjorde en av 1900-talssociologins giganter, Jürgen Habermas, en analytisk omtolkning av Weber och hans modernitetsteori. Habermas menade att rationaliseringen är ”obalanserad” (ungleich­gewichtig) i det att marknadsekonomins ideal och den byråkratiska myndighetsutövningen kommit att dominera samhället på bekostnad av egenarten hos andra livsområden. Bortom kapitalism och byråkrati lever människor i gemenskaper baserade på helt andra ideal och samverkansformer, men genom modernitetens kontinuerliga och obalanserade rationaliseringsprocess blir dessa livsområden genomförvaltade och underkastade den mycket begränsade form av rationalitet som odlas i den kapitalistiska ekonomin och den moderna byråkratin. I andra verk kallade han detta systemvärldens invasion av livsvärlden (Lebenswelt).

Habermas är inte ensam om att kritisera marknadens och byråkratins ökade inflytande över samhället och det mänskliga livet. Tvärtom är detta ett mycket vanligt inslag i 1900-talets samhällsvetenskap, väl förenligt med dess kritiska essens. Men samhällets olika delar kan naturligtvis också ha starkt konstruktiv påverkan på varandra och gemensamt driva samhällsutveckling i önskvärda riktningar. I analysen av moderniteten framträder särskilt de komplementära och samverkande krafterna hos marknadsekonomi och stat, med betydelsefulla bidrag från vetenskapen och andra starka och självständiga sfärer såsom rättsväsende och oberoende massmedier. Partnerskapet mellan stat och marknad har tvivelsutan varit en av de centrala drivkrafterna i de framsteg som åtminstone vår del av världen gjort de senaste hundra åren. Vetenskaplig, teknisk och ekonomisk utveckling har kommit fler människor till del och avsevärt förbättrat liv och hälsa; kapitalismens krafter har tämjts och mobiliserats för mindre och mindre destruktiva syften; den liberala, demokratiska samhällsmodellen har spridits och utökat rösträtt, jämlikhet och jämställdhet, mänskliga rättigheter, och likhet inför lagen.

De som argumenterar för att ett harmoniskt samhälle förutsätter pluralism och balans mellan olika livsområden gör det oftast delvis med ideologisk utgångspunkt och i viss kontrast till renodlade vänsterperspektiv eller nyliberala idéer om att ”allt är politik” respektive ”allt är ekonomi”. Men logiken i argumentet är stark: ett välmående och fritt demokratiskt samhälle uppnås bäst genom en balans och mångfald av starka institutioner som begränsar varandras makt och inflytande. Ett oberoende domstolsväsende håller statens repressiva tendenser i schack; politiken lagstiftar för att begränsa skadlig industriell exploatering av naturresurser och arbetskraft; all maktutövning kan granskas av fria medier. Om de offentliga välfärdstjänsterna och marknadsekonomins konsumism inte förmår att skapa mening för människor kan religion, kultur, utbildning, sport, och så vidare, göra det.

Eller arbetslivet, om detta förstås bortom begränsade makroekonomiska modeller och förenklade mått på måluppfyllelse och effektivitet. Arbete kan ju i högsta grad ge mål och mening för individer, grupper, och hela samhällen, genom prestationen i sig och hur dess frukter kommer andra till del. Denna personliga drivkraft ryms i det engelska begreppet vocation (och det tyska Beruf) och som på svenska benämns ”kall”. Ett angränsande begrepp är engelskans craftsmanship som är svåröversatt men som fångar in den grundläggande mänskliga drivkraften att utföra en arbetsuppgift väl, för dess egen skull och för att det blir till glädje och nytta för andra. Begreppet innefattar också samhörigheten mellan yrkesutövare som delar kunskapsbas, färdigheter, och omdömesförmåga.

Sociologen Roland Paulsen har i flera böcker beskrivit dagens arbetsliv som meningslöst, bland annat eftersom arbetsdelningen som är en förutsättning för tillväxt och ekonomisk utveckling mekaniserat arbetet och anpassat det till regler och mönster utom den arbetandes kontroll och helt utan hänsyn till dennes förmågor, passion, och kreativitet. Analysen är naturligtvis starkt marxistiskt präglad – i Kommunistiska manifestet beskrevs samma sak med den berömda formuleringen om människan som ”maskinens bihang” – men Paulsen menar att betraktelsen är giltig bortom det förgångna industrisamhället, och särskilt gäller dagens stora och ökande tjänstesektor och den så kallade kunskapsekonomin, liksom naturligtvis den offentliga sektorn. Där grasserar idag byråkratisering, standardisering, resultatstyrning, och föreställningar om att alla verksamheter – oavsett innehåll och mål – kan passas in i en enhetlig modell för styrning och ledning.

Det sistnämnda kallas ofta managerialism med en etikett som, likt NPM, av forskare och debattörer satts på en samling relaterade fenomen som kan granskas och analyseras kritiskt. Det beskriver en företagsekonomisk överideologi som innebär att mätbar effektivitet görs till överordnat mål för allt chefs- och ledarskap, oavsett sammanhang, och att det finns en viss typ av tekniker och metoder för ledning och styrning som är överlägsna alla andra och som fungerar som universallösning för att skydda mot oordning, oförutsägbarhet, ineffektivitet, och mänskligt godtycke. Chefer som omfamnar detta synsätt är därmed, enligt dem själva, världsförbättrare. De har en samling gemensamma referensramar som reproduceras i deras formella utbildning (vid Business Schools), genom managementlitteratur, ett särskilt språkbruk, och andra identitetsmarkörer. Denna specifika form av chefs- och ledarskap anses innebära en slutgiltig seger för transparens och rationalitet över vidskeplighet och godtycklighet, och är verktyget som möjliggör hundraprocentig måluppfyllelse och effektivitet, åtminstone utifrån de kriterier och standarder som på förhand satts upp.

Men sådana kriterier och standarder är ju med nödvändighet mycket allmänna, och liksom de metoder och tekniker som ryms inom management har de som syfte att vara neutrala och universella. Därmed utformas de också utan hänsyn till särarten i professionella verksamheter, och på behörigt avstånd från dem. Det innebär bland annat att kontroll, koordinering och styrning flyttas från den praktiska nivån och från arenan för den enskildes eller arbetslagets omdöme och kompetens, till en mera abstrakt och generell ledningsnivå där varken professionernas särart eller avnämarnas djupare eller egentliga behov tas i beaktande.

Det är viktigt att inskärpa att kritiken mot managerialism inte är en generell kritik mot management. Ledning, styrning, chefskap, och rationalisering av processer är förvisso oumbärliga inslag i ekonomi, arbetsliv och förvaltning. Kritiken riktas istället mot idén om management som universallösning. ­
Olika ­professioner har olika specialiteter, och deras verksamheter har olika mål och olika funktion. Därför bör de också organiseras ändamålsenligt och styras med utgångspunkt i professionalitet, craftsmanship, och alla de former av kompetens, omdöme, värderingar, och personliga och kollektiva drivkrafter som däri ingår.

Likriktningen av arbetsliv och socialt liv i enlighet med förment rationalitet och effektivisering, byggt på en begränsad och kortsiktig förståelse av måluppfyllelse som utgår från mätbarhet och standardisering, hotar denna naturliga och rika pluralism, inte bara i en teoretisk mening utan också mycket påtagligt och direkt. Kunskapen och kompetensen hos medlemmarna i en profession är definitionsmässigt större än de utanför den, annars skulle helt enkelt inte professionen finnas. Detta betyder att universallösningar för styrning och utvärdering, och egentligen också själva tanken på att någon annan än professionen själv skulle kunna styra den eller utvärdera dess effektivitet och måluppfyllelse, är problematiska och skadliga. Hos professionerna, i organisationerna, och i samhället i stort riskerar de att skapa demokratiska underskott, alienerad arbetskraft, meningslöshet och kvävd yrkesstolthet, ineffektivitet, brist på tillit, stress, och naturligtvis sämre måluppfyllelse.

Om managerialism betraktas som samhällelig överideologi kan det därför användas för att ännu bättre förstå NPM, men också andra fenomen som analyserats under rubriker som ”utvärderingssamhället” och ”administrationssamhället”. Den förståelsen måste dock ta hänsyn till rationaliseringens och byråkratins förtjänster, och undvika att a priori eller alltför ensidigt avfärda styr- och utvärderingsförsök som destruktiva. Regelstyrning och oväldiga tjänstemän, som Weber särskilt lyfte fram, medför en vinst i jämlikhets- och demokratihänseende. Som exempel kan nämnas den inneboende kulturella auktoriteten i professioner som under den moderna historien tagit mycket ensidiga former (hos läkare, prästerskap, lärare och så vidare) och som modereras av transparent och universell regelefterlevnad genom byråkratiskt överinseende. I det avseendet har rationalisering och byråkratisering högst sannolikt minskat oordningen, oförutsägbarheten, ineffektiviteten, och de negativa aspekterna av mänskligt godtycke.

Också i övergripande mening är det uppenbart att moderniteten var och är ett framgångsrikt projekt. Dess rationalisering av samhälle och liv medverkade till att lyfta breda befolkningsgrupper ur armod och sprida demokratins, jämlikhetens, och upplysningens ideal. Därmed utvecklades också de ekonomiska och politiska sy­stemen, liksom civilsamhällets alla delar, och förnyade deras legitimitet och styrka. Självfallet finns hos både Weber och Habermas – liksom hos alla framträdande sociologer – en nyansrikedom som innefattar erkännandet av modernitetens starkt positiva sidor, och en kritik av dess mer destruktiva följder. Ifråga om både Weber och Habermas kan man också göra tolkningen att modernitetens rationalisering någonstans passerade en gräns, där den inte längre huvudsakligen förbättrar de materiella och sociala livsvillkoren för oss människor utan ger sig i kast med att rationalisera livsområden där den eventuellt inte hör hemma, med destruktiva följder.

När i tiden denna gräns passerades är troligen omöjligt att peka ut, och inte heller relevant. Istället bör idén om denna gräns fungera som ett analytiskt antagande och användas för att ge NPM en djupare historisk och sociologisk förklaring. Kanske kan den också inspirera till empiriska studier av specifika professioners eller samhällsområdens övergång från konstruktiv till destruktiv rationalisering.

Är NPM måhända just en exponent av en utveckling där modernitetens rationalisering av samhället och dess livsområden gått överstyr? Där verklig förbättring, effektivisering, och demokratisering av samhällets olika delar övergått i likriktning och nivellering? Universallösningarna som samlas i managerialism, och som får NPM till följd, försvagar professionerna och alienerar deras enskilda utövare. De berövar därmed samhället som helhet många möjligheter att berikas av kompetens, professionellt omdöme, hantverksskicklighet, och flera andra viktiga värden – allt i den förmenta transparensens och effektivitetens namn. Men orsakerna ligger troligen djupare, i samhällets och människans strävan efter kontroll och rationalitet, och i modernitetens långsiktiga avförtrollningsprocess.