Sedan 1925 har det gjorts cirka 100 utredningar om polisen, och metoden för att lösa problemen har varit en och densamma: olika försök att organisera bort problemen. Men trots det har egentligen aldrig en rejäl politisk diskussion förts om polisverksamheten.

Historiskt sett är begreppet ”polis” inte synonymt med en myndighet eller en särskild organisation utan med en verksamhet. Ursprungligen var ”polis” i stort sett all offentlig verksamhet som inte var kyrklig. Med tiden inskränktes begreppet och associerats starkare och starkare med ordning och slutligen också med brottsbekämpning. Före förstatligandet 1965 hade den kommunala polisen många arbetsuppgifter som vi idag skulle beteckna som just kommunala. Numera associeras begreppet ”polis” alltmer med en kår och en organisation. Men i vid mening är det alla de uppgifter i samhället som har att göra med ordning, säkerhet och brottsbekämpning, oavsett om de utförs av organisationen Svensk polis, privata företag, internationella aktörer eller frivilliga.

Man skulle kunna tro att en verksamhet som är så betydelsefull som polisverksamheten har fått stort utrymme i de politiska partierna idédiskussioner, åtminstone när stora polisreformer genomförts. Men reformen 1965 föregicks inte av någon djuplodande diskussion och den reform som nu sjösätts har likaså passerat lugnt genom det politiska maskineriet. På 1960-talet var rikspolitikerna mest bekymrade över om deras egna hempolisdistrikt skulle finnas kvar efter förstatligandet.

Hur ska vi förstå den tystnad som rått kring polisen? När jag för min bok, Svensk polis. Pusselbiten som inte passar in, intervjuade Thomas Bodström (justitieminister 2000–2006), sa han så här:

– Traditionellt sett så har polisen varit borgarnas fråga. Helt och hållet faktiskt om man ser bakåt i tiden. Den stod lite utanför den vanliga politiken.

Gun Hellsvik (justitieminister 1991–1994) bekräftade bilden när jag intervjuade henne inför samma bok. När jag sedan frågade henne om moderaternas ståndpunkter om polisen svarade hon något överraskande, att ”det inte är så lätt att redogöra för”. Det får bli min ståndpunkt, sa hon.

Bodström beskrev också för mig sitt förhållande till Göran Persson när det gällde dessa frågor:

– Själv var han aldrig särskilt intresserad och lärde sig heller aldrig riktigt frågorna. Samma sak med Mona Sahlin.

Min tolkning utifrån intervjuer jag gjort, och genomläsning av utredningar och riksdagsprotokoll, är att det funnits en form av distanserad välvilja från många politikers sida i förhållande till polisen och polisverksamheten. Ett förhållningssätt som varit omöjlig att anlägga på andra politiska områden. Att inte vara särskilt intresserad av skolan eller vården, skulle exempelvis aldrig gå för sig.

En minst sagt kluven inställning till polisfrågor kan således spåras. Beatrice Ask (justitieminister 2006–2014), för att ta ett exempel, kunde ena dagen uttrycka sin ”besvikelse” över polisen för att nästa dag säga att ”vi har världens bästa polis”.

I sökandet efter en polispolitik är det nog klokt att först ställa frågan vad polisverksamhet är. Grovt sett kan vi säga att den består av tre områden, tre ben, ordning och säkerhet, brott och prevention.

Den uppgift som omfattar flest aktörer och personer och tar mest tid i anspråk kan sammanfattas med rubriken ”ordningsverksamhet”, själva nyckeln till och basen för den dagliga polisverksamheten.

Men ordningsverksamhet är så mycket större än det som organisationen Polisen sköter. Beger vi oss till ett bostadsområde, ett köpcentrum eller en flygplats blir detta särskilt tydligt. Det är inte polisen som dominerar, eller ens är ledande, inom domänen ordning och säkerhet. Det är något som polisen sköter tillsammans med andra, exempelvis bevaknings- och säkerhetsföretag. Tillsammans men inte ens alla gånger ens ledande.

Samtidigt som förstatligandet 1965 dök också Allmänna bevakningsbolaget (Abab) upp. Ett statligt ägt aktiebolag som hade monopol på bevakningsuppdrag åt staten, till en början främst över så kallade skyddsobjekt. Under 1970-talet fick det en ny kund, Stockholmspolisen, och tog över bevakningen vid Storstockholms lokaltrafik i tunnelbanan och bevakningen vid utländska ambassader.

Utvecklingen har gått vidare, dock utan så mycket inblandning eller ens vilja från politiskt håll att närma sig de mer eller mindre akuta frågor som rör förhållandet mellan Polisen och bevakningsbranschen. När jag frågar Mikael Johansson, från organisationen Säkerhetsbranschen, om detta svarar han så här:

– Det ligger väl en rädsla i att ta i frågan eftersom den är politiskt laddad. Då verkar det lättare att låtsas som om den inte finns.

För att ta ett akut problem. Lagen om bevakningsföretag är från 1970-talet och samhällsutvecklingen har definitivt sprungit förbi den. Oseriösa aktörer får faktiskt genom lagen ett skydd att verka utanför dess snäva domän där inget krav på auktorisation finns.

Polisen är en del av den så kallade rättskedjan: polis, åklagare, domstolar och i sin förlängning, kriminalvården. Ur det perspektivet är polisens uppgifter och plats i systemet tydlig och klar. Det är bara en domstol som kan döma, en åklagare som kan åtala men… hur förhåller det sig med utredning av brott? Till att börja med är brottslig verksamhet många gånger gränsöverskridande. För att utredningar ska nå resultat krävs alltså att nationsgränser överskrids. Sedan har vi alla brott som begås av unga där det största ansvaret vilar på sociala myndigheter. Till det kommer brottsutredningar i samarbete med andra myndigheter, som skattemyndigheter och tull med flera. Och försäkringsbolagen har på grund av försäkringsskyddens utformning övertagit annat. Sedan har vi det som ingen vill tala om, det nya. Det som är extra svårt att få en politiker att prata om för det skulle kunna likna privatisering av polisverksamhet. Vad jag syftar på är exempelvis nya former av upphovsrättsbrott i relation till nya medier och internet och hur de utreds. Utredningarna drivs ofta av stora advokatbyråer med stöd av internationella företag i mediebranschen. Så inte ens huvudgrenen, för Polisen, utredning av brott är särskilt enkelt att avgränsa till enbart organisationen Polisen.

Polisen ska inte bara vara reaktiv utan också verka preventivt för att förekomma ordningsstörningar och brottslig verksamhet. Uppgiften är dock oändligt stor och svår att avgränsa. Den kommer också stundtals i konflikt med polisens övriga skyldigheter. För att bemästra svårigheterna har en mängd olika strategier utvecklats. Vill man vara elak kan man säga att de har ett tydligt sammanträdesfokus. Förebyggare inom polisen träffar andra förebyggare inom socialtjänst, landsting, räddningstjänst och frivilliga organisationer.

Ordning och säkerhet, brott och prevention är de tre ben polisverksamhet vilar på. Hur kopplas de till politiken? Mitt svar är att först måste vi gå tillbaka till 1960- och 70-talen för att överhuvudtaget förstå dagens situation.

1969 blev Lennart Geijer justitieminister. Han efterträdde Herman Kling. De representerade två olika synsätt. Kling hade varit justitieminister under tio år och således varit med om förstatligandet av Polisen. Han var också med om införandet av brottsbalken, som ersatte den gamla strafflagen, vilket är mycket viktigt i detta sammanhang.

Skillnaden mellan Kling och Geijer kan bland annat illustreras med användningen av ett ord, ”ordningsmakten”. Idag är begreppet nästan helt ur bruk men användes fram till 1970-talet när man talade om polisen. Det svenska samhälle som levde kvar under Klings tid kan sägas ha varit i mångt och mycket auktoritärt. Men mot slutet av hans tjänstetid hade samhällsförändringen accelererat. Riktningen var tydligt antiauktoritär, allt från ”du-reformens” genomslag till skolans utseende.

Lennart Geijer kan ses som ett uttryck för den antiauktoritära eran. Hans stora intresse låg i sådant som humanisering av kriminalvården, minskad användning av fängelsestraff och inriktning på rehabilitering. Om Geijer och hans likar använde begreppet ordningsmakten var det inte i positiva ordalag utan som uttryck för det som kallades för ”reaktionen”.

Begreppet kriminalpolitik speglar utvecklingen bort från en strafflag med rena ordningsbestämmelser och med moraliserande lagbestämmelser till kriminalisering byggd på mer ”rationell” grund. Den direkta länken mellan ”ordning” och ”brott” bröts därför när modern kriminalpolitik genomfördes. Lägger vi till det ett samhällsklimat där det antiauktoritära hade övertaget, 1960-talet, kom också synen på polisverksamhet att förändras.

Ett välkänt citat ur ett pm av Ebbe Carlsson 1975, då en nära samarbetare till Lennart Geijer, fångar tidsandan. Det var ett utkast till utredningsdirektiv, som fick stor spridning, där Carlsson bland annat diskuterade kriminalpolitiken. Han påstod att de övriga samhällsorganen som sysslade med frivård, återanpassning, ungdomsverksamhet etcetera ibland möttes av misstro av polisen. Sedan avlossar han följande slava:

När samarbetet inte fungerar – vilket ofta är fallet – anser man inom polisen att det beror på en för mjuk attityd mot ungdomar och lagöverträdare. Det finns en tendens inom polisen att inte acceptera den syn på avvikande och utslagna människor som blivit kännetecken för det moderna Sverige.

Mitten av 1970-talet var visserligen inte en tid när alla tyckte likadant och alla sprang inte åt samma håll. 1973 tillsattes den så kallade Brottskommissionen som ledde till att alla i stort sett fick rätt på sitt sätt. Moderaternas krav på mera ”lag och ordning” tillfredsställdes, precis som reformivrarnas krav på ökade förebyggande insatser. Drogerna inträde hade gjort att kriminaliteten ökat och omformats och då behövdes polisen. Brottskommissionen gav också Polisen nya verktyg att tackla förändringarna.

Trots viss oenighet kan man säga att sakta men säkert konsumerade begreppet kriminalpolitik alla de andra konkurerande begreppen på området. Framåt 1980-talet hör man allt färre använda ordet ordningsmakten när man talar om Polisen. Smygande började det bleka begreppet ”trygghet” vinna terräng på kusinen ordningens bekostnad.

Att frågan om ”ordning” kom ur fokus innebar inte bara att begreppet ordningsmakten förlorade betydelse. Frågorna om ”hur” polisen ska arbeta uppmärksammades istället. ”Vad” som ska göras blev alltmer sällan relevant. Sent 1980-tal och 1990-talet, en sorglig tid för Polisen och polisverksamheten, speglar detta. Jag rekommenderar därför inte att man läser skrifter utgivna av Rikspolisstyrelsen från den tiden som Community Policing. Vad är det?, Problemorienterat polisarbete eller Kvarters- och närpolisverksamhet. Frågan stod här helt i centrum och svaren bestod till en mycket stor del av snabböversatta och missförstådda utländska poliskoncept. Mitten av 1990-tal och tidigt 2000-tal blev sedan de stora managementtankarnas tid. Ledarskap och management gav också svar på frågan hur, internt för polisen, men tyvärr ännu färre svar på den grundläggande frågan, ”vad”. Politiken var som vanligt märkligt tyst. Vaknade bara till liv vid exempelvis ministermord eller Göteborgskravallerna, men teg sedan som vanligt om inriktning och mål, förutom allt för stora ord om ”trygghet”, ”minskad brottslighet” och antal poliser.

Kriminalpolitik är inte samma sak som polispolitik. Kriminalpolitiken ägnar sig åt brott och brottsbekämpning. Polisverksamhet, däremot, är mer än bara brottsbekämpning. Kriminalpolitiken tiger därför om många av de frågor som är centrala för polisverksamhet. Dit hör ordnings- och säkerhetsfrågorna.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

En riktig polispolitik värd namnet måste bestå av en helhet där alla delar av polisverksamheten inkluderas. Men till att börja med måste frågan ”vad” besvaras. Floskler, som att öka tryggheten och minska brottsligheten, och överbudspolitik om antalet poliser, räcker inte. Först när de fundamentala frågorna besvarats kan frågorna om ”hur” och ”vem” få sitt svar.

En fungerande polispolitik måste skapa en ny ram för ordnings- och säkerhetsfrågor. Överflyttningen av Polisen från justitieministern till inrikesministerns ansvar som skedde efter valet är en bra start. Men det faktum att andra än Polisen är dominerande inom ordning och säkerhet måste även avspeglas i lagstiftningen.

Låt oss ta ett exempel på vad begreppet ”ordning” kan handla om idag. När Polisen i Södertälje frågade ”medborgarna”, inom ramen för en medborgardialog, vilka frågor som polisen borde prioritera blev svaret något förbluffande, buskörning av mopedister och okynnesavfyrningar av raketer. Mönstret känns igen från andra länder. I England har frågan om anti social behaviour varit stor sedan länge tillbaka. Det är också ett känt faktum runt om i Europa att de mest marginaliserade områdena och mäniskor där drabbas värst av det vi lite slarvigt skulle kunna beteckna som ”ordningsstörningar”.

Nuvarande lagstiftning ger dåliga instrument för att ingripa mot just buskörande mopedister och okynnesavfyringar av raketer. Ja, mot alla de ordnings- och säkerhetsproblem som drabbar utsatta områden hårdast. Idag har vi exempelvis svårt att förhindra att kriminella nätverk styr delar av lokalsamhället. Här finns ett samband till ”ordningsfrågan”. ”Ordning” måste åter upp på dagordningen och ges en nutida tolkning och mening inom ramen för en fungerande polispolitik.

Det är inte tillfredsställande att stora områden av brottsbekämpningen helt fallit utanför samhällets och polisens domän. Det är därför förståeligt att företag funnit andra vägar att ”finna rätt”. Jag tror att också här spelar den kriminalpolitik som grundlades vid mitten av 1900-talet oss ett spratt. Med den som utgångspunkt är det svårt att identifiera nutida fenomen och än mindre att finna polisiära lösningar.

Förebyggande arbete, prevention, kan aldrig bli en fråga för bara en myndighet, en part, ett område. Det är något som måste göras tillsammans. Politikens svåra uppgift är att lösa dilemmat att få vertikala organisationer att arbeta horisontellt utan att man därmed tummar för mycket på sekretess och rättsäkerhet. Ja, även att arbeta tillsammans med privata aktörer.

Nuvarande kriminalpolitik har blivit till en tvångströja. Den ger oss inte svar på de viktiga frågorna. Dessutom förbjuder den oss att ta upp vissa frågor, ordning exempelvis, och påbjuder andra sätt att tala, tänka och bedriva politik på. Den ger oss inte heller instrument för att förstå vad som händer idag och än mindre att finna lösningar på många akuta problem.

Men en fungerande polispolitik kräver som en start kunskap och förståelse för vad polisverksamhet är. Den kräver dessutom att vi gör upp med föreställningen att polisverksamhet är synonymt med organisationen Polisen. Den kräver att politiker och politiska partier gör upp med sin distanserade välvilja till Polisen och polisfrågor.

Bo Wennström är professor i rättsvetenskap vid Uppsala universitet.