Så blev USA världspolis

Våren 1961, efter att endast ha suttit vid makten i ett par månader, brottades president John F Kennedy med en lång rad komplicerade utrikespolitiska kriser. Kuba, Berlin och Kongo utgjorde en besvärlig samling problem, men inget gjorde honom så ställd som Indokina där kommunistiska uppror puttrade i både Laos och Sydvietnam. Bägge länderna sågs som centrala för säkerheten i Sydostasien och USA:s strategi att trycka tillbaka kommunismen i den västra delen av Stillahavsregionen, ändå var de på väg in i nya krisfaser.
Medan Laos verkade stå på gränsen till kollaps, tycktes Sydvietnam gå mot en ny period av instabilitet: bara månader tidigare hade nordvietnameserna stått bakom bildandet av Sydvietnams nationella befrielsefront (FNL), en rörelse som syftade till att störta den antikommunistiska regeringen i Saigon och som snart skulle bli mer känd som Viet Cong. Det dilemma som Kennedy – precis som föregångaren på presidentposten, Dwight D Eisenhower – stod inför var hur USA skulle svara. I sina avskedsråd hade Eisenhower sagt till Kennedy att Laos var värt att försvara till krigets rand. Detsamma kunde underförstått sägas om Sydvietnam, som utan tvekan var det viktigare av de två länderna. Men var Indokina verkligen värt det?
Kennedy behövde ta sig en närmare titt. Personligen kunde han inte resa dit, så i maj 1961 skickade han istället sin vicepresident, Lyndon B Johnson, på en rundresa i Sydostasien. Johnson besökte ett antal länder, däribland Thailand, Filippinerna och Sydvietnam. Vid sin återkomst till Washington redogjorde han i detalj och i otvetydiga ordalag för vad som stod på spel. ”Vi måste med kraft och beslutsamhet ansluta oss till kampen mot kommunismen i Sydostasien”, varnade Johnson, ”annars kommer USA, oundvikligen, att bli tvunget att ge upp Stilla havet och ta upp försvaret av vårt land vid våra kuster. Det avgörande beslutet i Sydostasien står för dörren. Vi måste bestämma oss för om vi skall hjälpa dessa länder efter bästa förmåga eller kasta in handduken i området och dra tillbaka våra försvarsstyrkor till San Francisco och [ett] ’fästning Amerika-koncept’.”
Det här lät dramatiskt, men det var inte rätt och slätt politisk retorik för att sälja in en svårsmält politik till det amerikanska folket – det var en del av en topphemlig rapport som Johnson förberedde för Kennedy. Detta var knappast någonting ovanligt; tjänstemän i Kennedys och, senare, Johnsons administration skrev hundratals liknande bedömningar om Sydvietnams förmenta betydelse för USA:s nationella säkerhet. Själv fortsatte Johnson faktiskt att hävda att Sydvietnams och USA:s öden på något sätt var oupplösligt sammanflätade.
Efter det att Kennedy mördats i november 1963 trappade Johnson upp det amerikanska engagemanget i Vietnam, för samtidigt som säkerhetsläget förvärrades i Sydvietnam ökade säkerhetsriskerna för Amerika. Om man inte lyckades sätta stopp för kommunismen där trodde han att det inte att det gick att hejda att den till och med spreds till Kaliforniens kustområden. Även på denna tid frågade sig många hur ett litet fattigt och avlägset land kunde anses som så avgörande för världens rikaste och starkaste militärmakts säkerhet. Det föreföll vansinnigt då, och gör så än idag. Men trots sitt övermod var Johnson inte okunnig; inte heller var han dum. Om han hade en extrem syn på Amerikas säkerhetskrav hade han det av en anledning.
På 1960-talet hade definitionen av USA:s nationella säkerhet breddats och utökats på olika sätt som tidigare skulle varit otänkbara. Vid det laget var det inte ovanligt att amerikaner uppfattade sina säkerhetsgränser som globala – det sågs faktiskt som någonting naturligt. Men så hade det inte alltid varit.
I själva verket var den globaliserade nationella säkerhetstraditionen inte särskilt gammal. År 1961 hade den funnits i runt tjugo år. I slutet av 1930-talet och början av 1940-talet tog president Franklin D Roosevelt, flera av hans centrala rådgivare och ett litet antal berömda intellektuella avsiktligt fram ett nytt koncept, ”den nationella säkerheten”, som i det närmaste utvidgade det amerikanska självförsvarets ramar till oigenkännlighet.
Under den internationella krisen i slutet av 1930-talet var Roosevelt och hans allierade interventionister; de förespråkade inte att USA skulle gå med i kriget mot Nazi-Tyskland och det japanska imperiet men de ansåg att USA borde spela en mycket större roll i kampen mot fascismen. Det ville dock inte huvuddelen av det amerikanska folket. Så för att övertyga amerikanerna om att bli mer engagerade i den internationella politiken utvidgade Roosevelt avsiktligt villkoren för vad som krävdes för att försvara Amerika. Han förvandlade utrikespolitiken från någonting valfritt till någonting villkorslöst.
Före Franklin Roosevelt hade den amerikanska föreställningen om självförsvar varit smal och begränsad. Det innebar, precis som det gjort för de flesta stater under de senaste århundradena, försvar av nationalstatens territoriella suveränitet. Dessa villkor sammanställdes i Caroline-normen av utrikesminister Daniel Webster år 1837. Caroline var ett amerikanskt fartyg som låg alldeles innanför amerikanska farvatten i Niagarafloden, skiljelinjen mellan staten New York och den kanadensiska provinsen Ontario, som på den här tiden var en brittisk koloni som var känd som Övre Kanada.
Ett republikanskt självständighetsuppror hade just brutit ut i Övre Kanada. Det stöddes av amerikanerna som var stationerade ombord på Caroline på New York-sidan av gränsen. I samband med att man slog ned upproret anföll och sänkte brittiska trupper fartyget, varvid en amerikansk medborgare dödades. Webster protesterade våldsamt, och i sin berömda norm förklarade han att självförsvar bara kunde rättfärdigas som svar på ett direkt, konkret anfall på den territoriella suveräniteten. Enligt Websters Caroline-norm var ett förebyggande självförsvar praktiskt taget omöjligt att rättfärdiga. (Detta blev något av ett problem för George W Bushs administration 2002–2003, och Websters doktrin, vid det laget 165 år gammal, fick återigen uppmärksamhet i den förnyade debatten efter invasionen av Irak.)
Under de följande hundra åren, mellan Daniel Websters och Franklin Roosevelts epoker, var det relativt lätt för USA att hålla fast vid Caroline-normen. I motsats till de flesta stormakter i mänsklighetens historia åtnjöt amerikanerna ”fri säkerhet” – det vill säga USA var fritt från anfall och invasioner från rivaliserande makter. Detta berodde på en geopolitisk lyckträff: vidsträckta hav skilde Amerika från de asiatiska och europeiska makterna, och de andra nationalstaterna på den amerikanska kontinenten var långtifrån tillräckligt starka för att utgöra ett hot mot USA. Under sådana förhållanden kunde den amerikanska ”isolationistiska” traditionen blomstra. Den begynnande globaliseringen i slutet av 1800-talet, som då kallades ”ömsesidigt beroende”, började få det amerikanska säkerhetstänkandet att ändra inriktning.
Samtidigt som den militära tekniken blev alltmer sofistikerad och kunde utöva makt över stora avstånd parallellt med att kommunikation och transporter mellan kontinenterna och över världshaven blev allt enklare började en del amerikaner att ifrågasätta antagandena bakom den fria säkerheten och håna den isolationistiska traditionen. En av dem var kommendör Alfred Thayer Mahan, som hävdade att flottorna höll på att bli alltför mäktiga för att USA skulle kunna fortsätta att hålla sig på sin kant i världspolitiken. Hans tankar fick anhängare i Washington (liksom i London, Paris, Berlin och Tokyo), och de underbyggde den strategiska synen på kriget mot Spanien 1898 och annekteringen av Filippinerna ett år senare. Sedan utdelade utrikesminister John Hay ytterligare ett slag mot den fria säkerheten och isolationismen genom att proklamera för de andra stormakterna att Kinas okränkbarhet var ett grundläggande amerikanskt intresse och att USA inte skulle se med blida ögon på någon annan makts försök att lägga under sig Kina.
Under första världskriget byggde president Woodrow Wilson vidare på Mahans och Hays tankar i syfte att forma en ny strategisk doktrin. USA väntade i nästan tre år, till i april 1917, med att gå med i kriget i Europa och även om utvecklingen så här i efterhand förefaller ofrånkomlig var den det verkligen inte då. Från självförsvarssynpunkt fanns det i själva verket liten logisk grund för att gå ut i krig mot Tyskland.
USA hade klarat sig utmärkt tack vare kriget – industrin fick sig exempelvis ett uppsving av efterfrågan på varor från de krigförande länderna i Europa, och Wall Street ersatte år 1916 Londons finanskvarter som navet i världsekonomin på grund av de allt större allierade krigsskulderna – dessutom utgjorde Tyskland bara ett synnerligen avlägset teoretiskt invasionshot. Denna dynamik förändrades något då tyskarna återupptog det oinskränkta ubåtskriget i februari 1917, vilket ledde till tillräckliga förluster av amerikanska liv och prestige för att kongressen i april skulle vara redo att förklara krig.
I sitt tal lade Wilson dock tonvikten vid USA:s plikt gentemot det internationella samfundet och den civiliserade världen, och han lovade att amerikansk makt skulle bidra till att utforma en mer rättvis och stabil världsordning efter kriget; han hävdade dock inte att man gick ut i krig för att försvara sig. Men genom att ange att USA var en nation bland andra nationer, och genom att betona hur sammankopplad världspolitiken var, kom han närmare att motivera kriget med just självförsvar än någon annan president sedan James Madison år 1812 (med undantag för Abraham Lincoln 1861, vars självförsvarskrig hade en helt egen intern dynamisk kraft).
Efter kriget, då det inte verkade finnas något hot mot landet, sade senaten nej till att USA skulle gå med i Nationernas förbund och vägrade att låta stationera amerikanska trupper i Europa för att borga för Frankrikes säkerhet. Wilson hade till viss mån förändrat de amerikanska säkerhetskraven, men han kunde inte göra något åt den fria säkerhetens verklighet, och Amerika drog sig tillbaka till sin strategiska isolering.
Det var det här problemet som Franklin Roosevelt och interventionisterna ställdes inför under den internationella krisen på 1930-talet. De var inte bara tvungna att utarbeta en effektiv strategi för att möta tyskarna och japanerna utan måste också övervinna isolationismen på hemmaplan. I själva verket var inte isolationismen deras huvudproblem – visserligen fanns det hårdnackade isolationister som ville att landet skulle dra sig tillbaka till ett ”fästning Amerika”, men de flesta amerikaner ansåg att man borde engagera sig i resten av världen; det fanns också anglofobiska och antisemitiska isolationister, exempelvis den berömde piloten Charles Lindbergh, som inte ville att Amerika skulle bli samarbetspartner med engelsmännen och judarna. Dessa extrema åsikter var inte ovanliga, men de speglade inte den allmänna opinionen i Amerika. Istället var de flesta amerikaner motståndare till att intervenera, man ville helt enkelt inte att USA skulle blanda sig i Europas och Östasiens säkerhetsproblem.
Det bästa sättet att bevara USA:s säkerhet, hävdade de, var genom att vara diplomatiskt men inte militärt aktivt, genom att vara neutral och inte välja sida. Den ledande företrädaren för detta synsätt var den före detta presidenten Herbert Hoover, som medgav att nazisterna var avskyvärda och hävdade att amerikanerna hade en plikt att hjälpa till att lindra det lidande som tyskarna hade orsakat. Men Hoover påpekade också att varken Tyskland eller Japan hade kapacitet att anfalla och invadera det nordamerikanska fastlandet. Eftersom USA:s territoriella suveränitet var säkrad borde amerikanerna avstå från att direkt blanda sig i andras säkerhetsproblem. I själva verket hävdade Hoover att om USA intervenerade skulle detta leda till osäkerhet. En intervenering var alltså kontraproduktiv eftersom den faktiskt skulle göra USA mindre säkert.
Hoover hade inte bara logiken på sin sida utan också den allmänna opinionen och kongressen. Så vad kunde Roosevelt göra? Hans svar blev att utvidga villkoren för vad som utgjorde USA:s självförsvar. Det var mycket effektivt, och är något som har definierat USA:s nationella säkerhet ända sedan dess. Självfallet uppfann han inte den moderna doktrinen om ”den nationella säkerheten” ur ett tomrum. Han fick hjälp av händelserna i Europa och Asien, särskilt Frankrikes otroligt snabba fall i juni 1940, den tyska invasionen av Sovjetunionen ett år senare, och Japans intrång i Indokina 1940–41.
Det hjälpte också Roosevelts sak att ett direktanfall på USA var fullt tänkbart för första gången sedan 1812 års krig i och med flygstridskrafternas förbättrade förmåga. Men detta var fortfarande osannolikt, och det är slående att presidenten som sade till det amerikanska folket att ”det enda vi behöver frukta är fruktan själv” nu höll på att bygga sin utrikespolitik på skrämselpropaganda. Det är talande att under perioden 1937–41 använde Roosevelt uttrycket ”nationell säkerhet” mer än alla andra presidenter före honom tillsammans, ända tillbaka till George Washington.
Vad menade Roosevelt när han åberopade uttrycket ”nationell säkerhet”? USA, förklarade han vid ett flertal tillfällen under denna ödesdigra period, befann sig i fara, landets möjlighet att överleva stod på spel, på samma sätt som det hade gjort år 1776, 1814 och 1861. Men den här gången var faran dold, i en globaliserad värld var den underordnad en kedjereaktion av händelser som såg ut att ofrånkomligen nå Amerikas kuster. Kort efter det att tyskarna erövrat Frankrike sade han att det inte längre var möjligt för USA att fortsätta att vara ”en enslig ö i en värld dominerad av våldsfilosofier”. Vid ett annat tillfälle jämförde han Nazi-Tyskland med en ”skallerorm” och hävdade att när en person ser en skallerorm ”i anfallsläge så väntar man inte på att den hugger innan man krossar den” – särskilt då skallerormen ifråga inte bara var ”en militär fiende” utan ”en fiende till alla lagar, alla friheter, all moral, alla religioner”.
Att Roosevelt nämnde moral och religion visade på en annan sida av hans syn på nationella säkerhet: utmaningen mot de amerikanska värderingarna, som han sammanflätade med Amerikas territoriella suveränitets okränkbarhet. Med andra ord gick det nu inte längre att göra åtskillnad på säkerheten för de amerikanska värderingarna och säkerheten för det amerikanska territoriet; i en värld med industriskaliga massideologier, såsom kommunismen och fascismen, kunde varken värderingarna eller nationalstaten överleva utan varandra. I sitt tal om tillståndet i nationen år 1939 sade han: ”Det kommer en tid i människors öden då de måste förbereda sig på att försvara inte bara sina hem utan trons och mänsklighetens grundsatser på vilka deras kyrkor, deras statsskick och själva deras civilisation vilar.”
Det här var ett i högsta grad revolutionärt uttalande: Roosevelt förklarade för amerikanerna att de borde slåss för sina värderingar. USA:s grundlagsfäder hade under sjuttonhundratalet och första delen av artonhundratalet tvärtom varit stolta över att låta landet vara en demokratins ö i ett hav av despotisk makt; de förväntade sig inte mindre av USA och inte mer av resten av världen. Men som Roosevelt såg det dög inte det längre – om de amerikanska värderingarna var i fara så var den amerikanska säkerheten det också. Om demokratin var i fara så var USA det också.
Populärt
Amnesty har blivit en aktivistklubb
Den tidigare så ansedda människorättsorganisationen har övergett sina ideal och ideologiserats, skriver Bengt G Nilsson.
Det var här som den moderna doktrinen om ”den nationella säkerheten” föddes: global och ideologisk liksom territoriell och konkret. Den utlovade att skydda amerikanerna från alla hot världen över, oavsett hur avlägsna de än kunde te sig. Som Roosevelt förklarade i december 1940, i ett av sina mest berömda, och gripande, förkrigstal: ”Det här är inte ett informellt tal om krig”, började han. ”Det är ett tal om den nationella säkerheten […] Vi måste utgöra demokratins väldiga arsenal. För oss är detta en kritisk situation som är lika allvarlig som kriget självt […] Jag är djupt övertygad att det amerikanska folket nu är fast beslutet att göra en ännu väldigare ansträngning än man gjort så här långt […] för att möta hotet mot vår demokratiska övertygelse.”
Efter det att Japan anföll Pearl Harbor i december 1941 blev Roosevelts syn på den nationella säkerheten den allmänt accepterade definitionen av Amerikas självförsvar. Den utgjorde grunden på vilken amerikanska styrkor slogs i ett globalt krig på två åtskilda fronter på andra sidan haven, och den utgjorde grunden för de amerikanska efterkrigsplanerna som ledde till internationella organisationer som FN, Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Gatt (senare omdöpt till Världshandelsorganisationen, WTO). En ny världsordning hade skapats, genomsyrad av amerikanska värderingar och USA:s militära och ekonomiska makt. Men vem skulle i en sådan ny världsordning avgöra var gränserna gick för Amerikas säkerhet? Vem kunde nu göra åtskillnad på den amerikanska nationella säkerheten och den generella internationella säkerheten?
Medan den bidrog till att bana väg för det amerikanska ingripandet mot Tyskland och Japan var den nationella säkerhetsideologin svår att lämna bakom sig. Den överlevde andra världskriget och kom att utgöra grunden för USA:s kalla krig mot Sovjetunionen. Genom att utgöra ett hot mot Amerikas värderingar, och genom att verka stå i början av en global kedjereaktion som skulle vara svår att stoppa när den en gång inletts, tycktes Sovjetunionen utgöra ett hot som var lika allvarligt och överhängande som Nazi-Tyskland bara några år dessförinnan. Detta för oss tillbaka till John F Kennedy, Lyndon Johnson och Vietnam.
Det var inte en tillfällighet att både Kennedy och Johnson deltog i Roosevelts krig om den globaliserade nationella säkerheten. Båda blev vittnen till drabbningar med den japanska fienden i södra delen av Stilla havet, långt borta från USA:s kuster – Kennedy sårades i strid till havs, Johnson under ett utredningsuppdrag åt presidenten i Australien –båda hade alltså personlig erfarenhet av det amerikanska självförsvarets nya frontlinjer. Det var därför inte ologiskt att se Sydvietnam som väsentligt för Amerikas säkerhet.
Doktrinen om den globaliserade nationella säkerheten har bestått. USA:s nederlag i Vietnam lyckades inte försvaga den. Den förnyades av Ronald Reagan för att bekämpa ”ondskans imperium” (Sovjetunionen) under 1980-talet, förstärktes av Bill Clintons strategier för global utvidgning på 1990-talet, och drev fram George W Bushs doktrin om avskräckning och det globala kriget mot terrorismen. Så länge som USA skyddar en liberal internationalistisk världsordning, och så länge som landets militärmakt förblir stark kommer den amerikanska nationella säkerhetsideologin att leva vidare utan inskränkningar.
Andrew Preston är docent vid Cambridge University och specialiserad på amerikansk historia.
Översättning: Martin Peterson.