Sida vid sida
Att ledare i privata företag ”skor sig” på kundernas, skattebetalarnas eller de anställdas bekostnad är ett exempel. Riktigt effektfullt blir resonemanget bara om det går att hålla upp en spegel som visar en annan sektor, den offentliga, där man kan föreställa sig att det går till på ett annat sätt, att aktörerna där skulle vara godhjärtade och uppfyllda av att oegennyttigt tjäna ”allmänheten”.
Detta är sannolikt en alltför förenklad syn på hur enskilda personer agerar och på hur samhället i stort fungerar i företag, myndigheter och i diverse blandformer. En forskare som har ägnat väsentlig tid åt att utforska relationerna mellan ”offentligt” och ”privat” är Richard E Wagner, professor i nationalekonomi vid George Mason-universitetet. I ett par tidigare böcker har han utvecklat och preciserat en egen syn på samspelet mellan politik och ekonomi. Intresset är fäst vid hur beslutsprocesser och beslutsfattande i offentliga organ, ofta kring finansiering av olika åtgärder, betingas av ett komplicerat samspel mellan aktörer i privat och offentlig sektor.
I sin bok, Politics as a Peculiar Business, strävar Wagner efter att sammanställa och presentera en teoribyggnad där det genomgående draget är en utgångspunkt i de enskilda aktörerna i samhället, inte i generella aggregat eller begrepp. Wagner undersöker vad en sådan ansats i analysen av politik och ekonomi för med sig inom flera olika områden.
Han framhåller att den ofta använda modellen av ett samhälle som består av ett politiskt system och ett separat ekonomiskt system i grunden för tanken och analysen av samhällsförhållandena fel. I själva verket, menar Wagner, finns endast en i komplex samverkan konstituerad samhällelig kontext, en ”sammanflätad politisk ekonomi”, där enskilda aktörer i privat respektive offentlig sektor agerar och interagerar, som individer och i kollektiv.
Att försöka utveckla en teoretisk tankeram som kan förklara den värld som vi ”faktiskt lever i”, en värld som utmärks av sammanflätade strukturer i polycentriska och ständigt skiftande former, är vad Wagner har satt sig före. Hans tankeram utgår från föreställningen om en marknadsekonomi där äganderätt och avtalsfrihet råder, och där ingångna avtal efterlevs. Över tid har sådana villkor och regler borgat för framgång ur både ett ekonomiskt och ett mer moralfilosofiskt/etiskt perspektiv. Det är fria samhällen med demokratiska (och gärna federativa) ambitioner som oftast har strävat efter dessa ideal.
Wagner gör en viktig insats i att, med utgångspunkt i det tidiga 1800-talet, gå igenom idéutvecklingen inom ekonomiämnet och hur denna har förskjutits från en klassiskt liberal orientering, rotad i moralfilosofisk medvetenhet och med fokus på ”goda” institutioner, som hos Adam Smith, till att alltmer utvecklas till en matematiserad disciplin som söker efter ideala och aggregerade analyser av teoretiska jämviktstillstånd.
Därmed har ekonomiämnet kommit att fjärma sig från ”verklighetens förhållanden”, menar Wagner. I verkligheten råder aldrig jämvikt, och där går det inte heller att skilja tydligt mellan aktörer i offentlig och privat sektor. I den verkliga ekonomin sker en ständig utveckling mellan tillfälliga jämviktstillstånd och utvecklingen drivs av enskilda aktörer. Entreprenörskap är avgörande både i ekonomi och politik, som ekonomen Joseph Schumpeter, och forskare i den italienska public finance-skolan som Vilfredo Pareto har påpekat, och som Wagner återkommande relaterar till. Entreprenören som skapande aktör är givetvis av centralt intresse i ett synsätt där förändring och tendenser i vardande står i fokus.
Wagner menar att public choice-skolan inom ekonomiämnet har kommit att missförstås som en del av den så kallade Chicagoskolan. Den senare har visserligen verkat i marknadsekonomisk riktning, men utan ett större intresse för institutionella förhållanden och dynamisk utveckling. Detta var, menar Wagner, det huvudsyfte som till exempel Nobelpristagaren James M Buch¬nan hade med sin forskning. Ett intresse för goda institutioner och moralfilosofi, som i klassisk teoribildning, är därför, enligt Wagner, en lämplig väg för att fördjupa förståelsen för ”den sammanflätade politiska ekonomin”, som han skriver om.
Tar man bilden av den sammanflätade ekonomin som utgångspunkt, blir politiken ett bland flera sätt som individer samverkar på för att uppnå sina mål. Wagner menar att politikens och ekonomins förutsättningar på flera sätt sammanfaller i en marknadsekonomi. Kan enskilda aktörer inte nå framgång genom entreprenörskap på marknaden, finns alltid möjligheten att istället vända sig till den politiska arenan för att den vägen söka framgång med det ”företag” som man driver. Medan aktörer på en konkurrensutsatt marknad agerar med frivilligheten som grund, där kapital för investeringar måste attraheras och kundattraktivitet byggs långsiktigt, präglas istället verksamheter i offentlig sektor av tvång och regler. Lyckas den politiske entreprenören, visserligen i konkurrens med andra, attrahera stöd för sitt ”affärsföretag” i en parlamentarisk församling leder det i allmänhet till att finansieringen löses med skattemedel.
På en marknad värderas ständigt företag både av kreditgivare och av aktiemarknaden. Om man som delägare inte håller med om de beslut som fattas kan man alltid sälja sin andel av företaget. I offentliga verksamheter saknas ofta denna möjlighet. Det man kan göra som enskild medborgare, som är i minoritet eller som inte kommer i åtnjutande av förmåner som majoriteten beslutat om, är att protestera genom politisk aktivitet eller att tyst acceptera tingens ordning. Det senare är en reaktion som är vanlig i demokratier, men som inte kan sägas bygga långsiktig stabilitet och förtroende för de offentliga aktörerna.
Wagner ägnar relativt stort utrymme åt att undersöka på vilka sätt icke önskade styrningseffekter och oförtjänta förmåner kan uppstå i privat och i offentlig verksamhet. Inom den ekonomiska forskningen har ju omfattande uppmärksamhet ägnats åt hur styrsystem i företag ska kunna sättas upp som ska kunna leda till att företagsledningens intressen överensstämmer med ägarnas och finansiärernas.
Motsvarande teoribildning för verksamheter i offentlig sektor är inte lika väl utvecklad. Hur ska man förstå de verkliga belönings- och incitamentsgrunderna för ledningen i offentliga verksamheter? Här menar Wagner att det finns ett spektrum av olika kanaler genom vilka ledare och entreprenörer i offentliga verksamheter kan se ett värde i att engagera sig i verksamheten, trots att belöningsinslag motsvarande dem som förekommer i privat sektor saknas. Det kan vara fråga om rena mutor eller att tjänstgöring i offentliga myndigheter meriterar för mer välbetalda tjänster i privat sektor. Offentliga stöd till verksamheter som man har ett eget intresse i kan innebära att idéer och planer som man inte kunnat genomföra på den ständigt prövande marknaden kan realiseras i en mer skyddad miljö.
Populärt
Det löser sig inte
New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?
Ser man på frågan om belöningssystem och oförtjänta förmåner på detta bredare sätt är det, menar Wagner, enklare och mer realistiskt att an¬lysera hur aktörer som oftast befinner sig i gränslandet mellan det offentliga och privata kalkylerar och agerar. Synsättet vetter mot en mer sammanhållen förståelse av hur samhället och ekonomin fungerar, som följer ansatsen att utveckla en tankeram mer i den klassiska ekonomiska skolans efterföljd än inom det dominerande neoklassiska paradigmet.
Utfallet av olika ekonomiska processer är alltid, menar Wagner, resultatet av tidigare processer där aktörer i offentlig och privat sektor har samverkat för att åstadkomma en uppsättning av spelregler och förutsättningar som i sig styr utfallet av agerandet. Föreställningen att man genom ensidiga, korrigerande åtgärder från den offentliga sektorn skulle kunna ”åtgärda” marknadsmisslyckanden är därför felaktig, menar han. Först när man tar detta som sin utgångspunkt kan man enligt detta resonemang föra förståelsen av ekonomin i den sammanflätade politiska ekonomin framåt. Det är enligt min uppfattning mycket tänkvärt.
Behandlingen av det övergripande ämnet i boken mynnar, som ovan antytts, ut i en diskussion om hur man bör förhålla sig i relation till den fortsatta utvecklingen av samhällsprocesserna, politiken och demokratin, om man har ett intresse av att främja en marknadsekonomi med enskilda individuella aktörer som grund och med iakttagande av äganderätt, avtalsfrihet och ansvarstagande. Wagner antyder här att man över tid har resonerat längs två vägar: Antingen att främja bildning och att verka för att ingjuta moralisk medvetenhet hos medborgarna, till exempel i anslutning till Adam Smiths The Theory of Moral Sentiments. Eller också att sätta direkta konstitutionella begränsningar på demokratins och politikens influensområde. Det senare kan ske genom procedurregler som tillgodoser att olika åsikter kommer till uttryck i demokratiska beslutsprocesser och att minoriteter får ett skydd mot majoritetsvälde, eller i värsta fall tyranni.
I den politiska debatten har vi fastnat vid olika stereotypa modeller som vi föreställer oss väl beskriver hur samhällets olika institutioner fungerar. Dessa förutsätter i allmänhet att medborgarna agerar enligt två helt olika värdeskalor när de verkar i en privat och i en offentlig miljö. Richard E Wagner pekar effektfullt på att denna uppdelning sannolikt är felaktig. Det finns bara en verklighet och en uppsättning aktörer. Dessa styrs mest sannolikt av liknande handlingsmönster och drivkrafter, vare sig de verkar på en marknad eller i ett företag, det är snarare handlingsutrymmet än aktörerna som är olika. Ska vi komma vidare i vår förståelse av hur verklighetens organisationer fungerar, är Wagners verklighetsbild bättre än de gängse.