Om riksdagens talmän vanligen spelat en mer undanskymd och anonym roll har den nuvarande innehavaren av ämbetet, Andreas Norlén (M), fått en återkommande självskriven plats i det politiska strålkastarljuset. En komplicerad parlamentarisk situation efter det förra riksdags­valet 2018 satte omgående fokus på riksdags­ledamoten från Norrköping.

Men Norlén har också i en tid som brukar beskrivas som polariserad kommit att uppfattas som en samlande kraft. Och en folkkär sådan. De hembakade småkakorna och de hemodlade tomaterna som serverades under talmansrundorna blev en pr-succé, även om det kanske inte inledningsvis var avsikten.

Talmannen är näst i rang efter kungen, men före statsministern. Det är en markering av riksdagens ställning såsom folkets främsta företrädare i vår grundlag. I förarbetet till grundlagen heter det: ”Med tanke på de omfattande och stundtals ömtåliga uppgifter som åvilar talmannen är det angeläget att hans person bärs upp av ett brett förtroende i riksdagen och av en stark tillit till hans oväld.”

Det torde vara väl bekant att talmannen inte deltar i riksdagens omröstningar och heller inte får yttra sig i sakfrågor. Han eller hon ersätts som ledamot och den opolitiska rollen är alltså reglerad. Att föreslå statsminister, leda riksdagens arbete, ansvara för riksdagsadministrationen och representera Sverige internationellt är de uppgifter som vanligen förknippas med ämbetet.

”Tiden då talmansvalet var en formalitet är helt enkelt förbi.”

Andreas Norlén valde att hålla en låg profil i valrörelsen i enlighet med den opolitiska ställning som föreskrivs. Han deltog inte i några debatter. Ändå blev han den mest kryssade moderaten i sin valkrets. Då hör det till bilden att i varje fall förarbetena till regeringsformen givit väljarna i talmannens egen valkrets ett särskilt ansvar. Man konstaterar att det finns ett ”politiskt ansvar hos talmannen som kan utkrävas om han inte blir omvald som ledamot eller som talman”.

En ganska okänd del av talmannens uppgifter är möjligheten att vägra att ställa proposition i riksdagen. Det är en rätt, eller snarare plikt, som stadgas i riksdagsordningen, en lag som har en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. ”Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot denna lag, ska han eller hon besluta att inte ställa proposition och ange skäl för detta beslut”, heter det i riksdagsordningen 11:7. Processen fortsätter då med att, om kammaren så kräver, konstitutionsutskottet (KU) såsom lagarnas främs­ta uttolkare tar ställning till om proposition ska ställas i kammaren eller inte.

Detta institut har överlevt både grundlagsskiften och representationsreform. Faktum är att talmannens möjlighet till propositionsvägran har anor ändå tillbaka till frihetstiden. Denna rätt, som talmännen i de olika stånden fick genom 1723 års riksdagsordning, tog framförallt bondeståndet fasta på.

Frihetstiden blev som bekant kortvarig och i och med Gustav III:s statskupp blev det kungen och inte ständerna själva som utnämnde talman. Talmannens propositionsvägran blev därmed ett viktigt påverkansverktyg för kungen över ständernas beslut, ett verktyg som bestod i 1809 års riksdagsordning med tillägget att konstitutionsutskottet fick rollen att ytterst fatta beslut om kammaren ska få ta ställning i fråga.

Institutet har av statsvetaren Gunnar Hesslén beskrivits som den ena av ”två spärrhakar åt höger i författningen”, syftandet till att blockera att riksdagen skulle överskrida sina befogenheter mot kungamakten. Den andra var paragraf 38 som stadgade kungens möjlighet att avskeda statsråd. Så blev också valet av talman en återkommande strid mellan en riksdag som alltmer strävade åt parlamentarism och en kungamakt som, med stöd av konservativa ledamöter i tvåkammarriksdagen, värnade 1809 års maktdelning.

Ett oenigt konstitutionsutskott påpekade också 1891 att parlamenten i till exempel Norge, Danmark, Tyskland, Frankrike och Schweiz själva utsåg sin ordförande. Talmannens möjlighet till propositionsvägran betraktades av det delade utskottet som en ”märklig myndighet”.

Möjligheten att i varje fall tillfälligt stoppa förslag och låta KU avgöra om frågan fick väckas blev frekvent använt av talmannen när motioner riktade mot monarkin nådde de båda kamrarna. Talmannens svar 1912 på en motion om monarkins avskaffande var att frågan inte fick väckas då innebörden av förslaget stred mot grundlagen. Den gången kördes talmannen över av konstitutionsutskottet. Sju år senare fick första kammarens talman ledamöternas stöd sedan han avvisat ett krav på en folkomröstning om monarkin. Den stred mot grundlagen, menade talmannen, eftersom endast riksdagen kunde representera folket. En folkomröstning stod därmed i strid med grundlagen.

”Norlén har också i en tid som brukar beskrivas som polariserad kommit att uppfattas som en samlande kraft.”

Med parlamentarismens och den allmänna rösträttens fulla genomslag kunde talmannens position som kungens man i kamrarna inte längre motiveras. När Kunglig Majestäts proposition 322 lämnades till riksdagen 1921 upphörde kungens inflytande över riksdagens inre arbete och kamrarna fick själva välja sina talmän. En 100-årig konflikt mellan kammare och talmän gick därmed till historien.

1973 års grundlagsfäder var mindre intresserade av maktdelning och normkontroll. Trots det kom institutets propositionsvägran att inte bara bevaras utan också utvecklas. I propositionen underströk man talmannens ”trohet mot de konstitutionella reglerna” och skyldigheten att vägra proposition utvidgades till att utöver yrkanden som stred mot rege­ringsformen och riksdagsordningen också till ”annan grundlag”.

Det var dock sällan som någon av talmännen begagnade sig av verktyget. VPK-ledaren Lars Werner fick 1976 det tvivelaktiga nöjet att se sina motioner om kärnkraft och stöd till stålindustrin stoppade. Och i oktober 1989 vägrade talmannen Thage G Peterson att ställa proposition på en kommittémotion med Bo Lundgren (M) som förs­ta undertecknare. Majoriteten i konstitutionsutskottet gick då på talmannens linje.

När grundlagskommitténs expertgrupp 2007 granskade den svenska prövningen av lagar konstaterades att talmannens ”suspensiva veto” inte borde föras till kategorin lagprövning eftersom den aldrig hade tillämpats i någon grundlagsfråga under regeringsformens tid. Blott en ­mandatperiod senare aktualiserades dock det närmast bortglömda institutet.

När dåvarande talmannen Per Westerberg (M) i oktober 2013 vägrade att ta upp Socialdemokraternas försök att stoppa regeringen Reinfeldts höjning av skiktgränsen för den statliga skatten inföll således för kammaren en unik situation. Kritiken mot talmannens agerande vittnar om att institutet var i det närmaste okänt. Peter Eriksson (MP), som senare blev KU-ordförande, ansåg att talmannen bröt mot praxis när han menade att utbrytningen ur budgeten stred mot riksdagsordningen. KU gick denna gång på oppositionens linje och riksdagen kunde därmed stoppa den föreslagna skattesänkningen.

Tre år senare vägrade Per Westerbergs efterträdare, Urban Ahlin (S), att ta upp en motion om ändrad kommun- och landstingsindelning. Författad av den som senare skulle väljas till hans efterträdare, Andreas Norlén. Den striden förlorade emellertid talmannen i konstitutionsutskottet.

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Antalet tillkännagivanden från riksdagen med uppmaningar till regeringen att agera i en fråga har ökat kraftigt under senare år. De har beskrivits som ”intressanta konstitutionella varelser” sprungna ur ”praxisens sköra väv” eftersom tillkännagivandeinstitutet inte är reglerat i grundlagen.

Riksdagens ledamöter har också visat sig kreativa genom att också uppmana rege­ringen att avstå från att genomföra vissa åtgärder. Sådana negativa tillkännagivanden har ansetts kollidera med grundlagens ord att ”regeringen styr riket”. Som Thomas Laure konstaterat i Svensk Juristtidning 2016 finns det en svag konstitutionell praxis att tillåta dem eftersom talmannen hittills aldrig vägrat att ställa proposition.

Åter då till talman Andreas Norlén. Valet av Norlén den 26 september sticker ut i riksdagshistorien. Norlén blev vald med enhällighet, även de rödgröna partiernas ledamöter gav honom sitt stöd. Socialdemokraterna, som brukar hävda att talmannen ska hämtas från det största partiet, mindes kanske Jan Bergqvists ord efter förlustvalet 1991: ”Talmannen har en konstitutionell roll, som författningen vill frigöra från partipolitiseringen.” Bergqvist framhöll också den sittande talmannens skicklighet och oväld, samt tillfogade: ”Vi har också en lång och obruten praxis att tidigare talman alltid återväljs, om han står till förfogande för omval.” Så sent som under sommaren 2022 angreps Norlén dock av dåvarande justitieminister Morgan Johansson med orden ”det märks att han är moderat”. Det var efter en debatt där talmannen givit Johansson en reprimand för en svordom.

Det var också snubblande nära att Andreas Norlén skulle tvingats att ta ställning till om han skulle använda sin propositionsvägran i vårens budget­strid. Den så kallat falska majoriteten i finansutskottet hade hindrat ett förslag från Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet från omröstning i riksdagen. De tre partierna diskuterade då att ändå lägga fram förslaget. Då hade talmannen antingen vägrat ställa proposition på förslaget med hänsyn till att det inte var berett, och därmed sannolikt ha anklagats för att låta sina partipolitiska övertygelser styra beslutet. Eller att acceptera att mot praxis låta kammaren gå till omröstning. Nu uppstod situationen aldrig och talmannen kunde därmed andas ut.

Propositionsvägransinstrumentet ger talmannen det komplicerade uppdraget att på en och samma gång ska vara grundlagens och riksdagsordningens väktare samt riksdagens främste företrädare. Svårigheten i uppdraget kan illustreras med att de fall av tyngre propositionsvägran som skett sedan den nuvarande regeringsformen trädde i kraft inte har riktats mot talmannens eget parti eller block. Att instrumentet använts restriktivt ter sig också uppenbart. Ingen talman vill anklagas för bristande neutralitet.

Till bilden hör också att talmannen inte kan avsättas av riksdagen. Det öppnar i varje fall dörren teoretiskt för att en aktivistisk talman skulle kunna använda propositionsvägran som en återkommande bromskloss mot förslag från regering, utskott och enskilda ledamöter. Samtidigt ställer formuleringarna om konstitutionell trohet också krav på talmannen och hans kansli att genomföra en viss grundlagsgranskning av propositioner och motioner. I en riksdag med alltmer komplicerade majoritetsförhållanden och i en tid som kännetecknas av alltmer juridifiering lär en sak i varje fall vara säker: tiden då talmansvalet var en ren formalitet är helt enkelt förbi.