Den 1 januari 2105 genomfördes den största reformen inom svensk polis på 50 år, då de 21 länspolismyndigheterna sammanfördes till en enda myndighet, Polismyndigheten1. Tanken är att den nya myndigheten skall delas in i sju regionala och 99 lokala områden. De senare beskrivs som kärnan i verksamheten. ”Medborgarlöften” och ”områdespoliser” (en per 5 000 invånare) är andra ingredienser i reformen. De förra beskrivs av polisen på följande sätt. ”Medborgarlöften är en del av den lokala verksamhetsplaneringen och bygger på kunskap från många olika håll, bland annat från medborgar- och medarbetardialoger. Målsättningen är att medborgarlöften ska tas fram i hela landet 2016.” 2

1965 förstatligades den svenska polisen, som dittills varit en kommunal angelägenhet. Förstatligandet gav betydande resurstillskott till polisen men blev också startpunkten på en ny reformprocess under följande decennier. Ett stort antal lokala polisdistrikt (500) blev successivt färre och länen blev så småningom den minsta och enda operativa enheten. Rikspolisstyrelsen (RPS) tillkom 1965 som tillsynsmyndighet med ansvar för budgetberedning, fördelningsnycklar och dialog med justitiedepartementet. Regionala och lokala politiker har under åren i varierande sammansättningar befolkat polisstyrelser med insyn och informationsrätt men helt utan ansvar och reell möjlighet att påverka den operativa verksamheten.

Sverige har för närvarande 20 000 poliser, det högsta antalet någonsin, vilket ger 2 poliser per 1 000 invånare. På tio år har antalet ökat med knappt 3 000. I ett internationellt perspektiv är antalet dock litet. I EU är snittet 3,5 poliser per 1 000 invånare.

Samtidigt visar Brottsförebyggande rådet (Brå) att antalet anmälda brott ökar och uppklaringsprocenten minskar.3 Det innebär att allt fler svenska poliser i mindre utsträckning klarar sin uppgift att förebygga, beivra och utreda brott. Allmänhetens tålamod har dock hittills varit stort och förtroendet för polisen i gemen relativt högt, till icke ringa del beroende på att okunskapen om de reella förhållandena också är hög.

Under senare år har brinnande förorter satt fokus på polisens misslyckanden. Rikskriminalpolisen har i en under hösten 2014 publicerad rapport4 identifierat 55 områden där laglöshet råder. Eller som polisen själv sammanfattar saken:

I Sverige finns i nuläget 55 geografiska områden där lokala kriminella nätverk anses ha negativ påverkan på lokalsamhället. Områdena är fördelade över 22 städer – från storstäder till mindre orter och anses vara socioekonomiskt utsatta. Det stora kriminella genomslaget på lokalsamhället förefaller vara knutet till den sociala kontexten i områdena snarare än på en vilja hos de kriminella att ta makten och kontrollen över lokalsamhället […] Aktörerna kan grovt delas i ett yngre och ett äldre skikt som till viss del knyts samman av släktskap. De yngre ingår vanligen i löst sammansatta kriminella nätverk centrerade kring ett fåtal tongivande personer. Deras brottslighet är mindre komplex och består ofta av narkotikaförsäljning till missbruksledet, stölder och inbrott i närområdet. De äldre är mer strukturerade och är involverade i mer organiserad brottslighet såsom avancerade stölder och organisering av narkotikatillförseln till områdena […] Utveckling i områdena har medfört svårigheter att utreda brott. Polisen har även i andra avseenden svårt att arbeta i dessa områden, bland annat på grund av att omgivningen reagerar mot Polisen vid ingripanden eller genom att angripa Polisens fordon.

Polisens svårigheter med att stävja de nämnda problemen kan vara en bidragande faktor till att allmänheten i flera fall uppfattar det som att det är de kriminella som styr i områdena. En sådan uppfattning kan ifrågasatta Polisens roll som garant för trygghet, och på sikt minskar allmänhetens benägenhet att vända sig till Polisen. Situationen i dessa områden är bekymmersam och har i flera fall medfört att Polisen inte kunnat fullgöra sin uppgift.

Bilden är alltså allt annat än ljus. Insikten om att det är på det lokala planet som slaget om tryggheten står har funnits länge. År 1993 beslöts om en närpolisreform, bland annat inspirerad av lyckade utländska metodförebilder med ”community policing” och ”problem oriented policing”.

Bakgrunden var att även om polisverksamhet av traditionellt slag, såsom utryckning och brottsutredning, är viktiga inslag i kampen mot allt slags brottslighet, så räcker dessa verksamhetsformer inte till för att bryta brottsutvecklingen. Detta gällde inte minst beträffande ”vardagsbrottsligheten” i form av till exempel inbrott, misshandel, rån och skadegörelse.

På förslag av den borgerliga regeringen slog riksdagen år 1993 därför fast: att polisverksamheten i ökad utsträckning skall inriktas mot brottsförebyggande insatser i vid mening, och mot brottsförhindrande åtgärder. I samband med att närpolisverksamheten infördes underströks att det problemorienterade synsättet skall vara strategin för polisens arbete, det vill säga ett fokus på de faktorer som möjliggör eller är de mer direkta orsakerna till brott och ordningsstörningar.

Tanken var att polisdistrikten skulle organiseras i närpolisområden med ansvar för de flesta slag av polisverksamhet inom sitt geografiska område, såsom förebyggande polisverksamhet, övervakning, utredning av vardagsbrottslighet samt service till allmänheten.

Samtidigt medförde påtvingade miljardbesparingar efter krisöverenskommelsen hösten 1992 att utbyggnaden av en fungerande närpolisverksamhet aldrig kunde förverkligas. Till trögheten bidrog också ett visst motstånd inom polisen, där man på sina håll uppfattade ”närpolis” som en avdamning av det gamla begreppet ”kvarterspolis”, som inte hölls särskilt högt inom de poliskretsar för vilka piketpolisen och utryckningsverksamhet var kvintessensen av ”riktig” polisverksamhet.

Till den mest lyckade utländska förebilden hör den så kallade New York-modellen.

New York är en stad som har fått ner kriminaliteten på ett sätt som saknar motstycke i världen. Från att ha varit en av världens mest otrygga städer i början av 1990-talet har flera kraftfulla reformer genomförts under 1990-talet, vilka har haft en närmast osannolik gynnsam inverkan på brottsbekämpningen. På 15 år minskade brottsligheten med närmare 75 procent, och 2004 var året med lägst kriminalitet sedan 1970. Vid en jämförelse med den anmälda brottsligheten mellan Sverige och New York (befolkningsskillnaden är inte påfallande stor) framgår att Sverige har dubbelt så många misshandelsfall per år som New York, dubbelt så många våldtäkter sker i Sverige som i New York och dubbelt så många bilar stjäls i Sverige.

Hur har då New York förvandlats från osäker till säker stad, en stad mindre för brottslingarna och mer för medborgarna?

Först och främst slutade New York-polisen försvara den höga kriminaliteten genom att skylla på etniska och sociala problem. Bristen låg i stället i att polisen inte lyckades upprätthålla den lag och ordning som medborgarna var berättigade till. Genom att på detta sätt till viss del ta på sig skulden för kriminaliteten fick polisen också medborgarnas respekt, och de gav polisen sitt stöd för de nya metoder som skulle förändra New York. Man sjösatte flera program och handlingsplaner som riktade in sig på att minska brottsligheten. Flera av dessa slog mycket väl ut och är idag standard för hela New York-polisen och även för polisen i andra städer i USA.

Ett av dessa program är användningen av Compstat, en datoriserad metod för att kartlägga brott och fånga upp brottstrender på ett tidigt stadium. Varje vecka samlas samtliga polischefer och går igenom dagsaktuell kriminalstatistik genom ett datoriserat visningsprogram. Varje brott presenteras på en karta genom en färgprick, varje brott med en egen färg. På så sätt kan man snabbt se vilka områden som för närvarande är hårt drabbade av en viss brottstyp.

Den ansvarige polischefen får sedan förklara sin syn på saken, och därefter diskuteras frågan och lämplig åtgärd beslutas, ofta genom omfördelning av resurser. Om en polischef upprepade gånger misslyckas med att få ner brottsligheten byts han ut. Kontinuerlig chefsprövning genomsyrar verksamheten. Få polischefer i Sverige hade förmodligen haft kvar sina jobb efter ett år med denna metod.

Nolltoleransen, ett begrepp som blev känt också i Sverige under 1990-talet, men som på allvar genomfördes i New York, har alltså visat sig vara mycket effektivt; begreppet nolltolerans (”zero tolerance”) myntades först i London och importerades till andra sidan Atlanten av New Yorks dåvarande (och sedermera nuvarande) polischef William J Bratton.5

Systemet är lika effektivt som det borde vara självklart. Ett brott är ett brott och skall bekämpas. Genom att slå ner på all brottslighet, även den mindre grova brottsligheten som skadegörelse, klotter, fylleri och annat störande beteende sänder man signalen att brottslighet, oavsett form och svårighetsgrad, inte accepteras.

Detta ger i sin tur en ökad känsla av trygghet bland befolkningen, som rör sig ute på stan under dygnets alla timmar, vilket i sin tur ytterligare ökar trygghetskänslan genom en levande stadsbild. Den ökande tryggheten ger ett större förtroende för polisen, vilket underlättar det brottsförebyggande arbetet, som därefter leder till minskad brottslighet. En god spiral i stället för en ond byggs upp.

Nu krävs det naturligtvis mer än bara en nollvision för att få ner brottsligheten. Det är viktigt att varje polis känner samhörighet med det område som han eller hon bevakar, och att det finns tillräckliga resurser, både personellt och ekonomiskt. En ständig förflyttning mellan olika stadsdelar gör att den enskilde polisen tappar kontakten med de människor som bor i hans eller hennes område. Eftersom varje område är unikt avseende folkmängd, etnisk sammansättning, geografi etcetera har varje polischef en stor självbestämmanderätt för att på det sätt som är bäst för varje område anpassa antalet poliser och sättet som verksamheten bedrivs på.

Genom att samma poliser arbetar i ett område får de en bra kontakt med invånarna och kan på ett effektivt sätt bedriva såväl brottsutredande som brottsförebyggande arbete.

New York-polisens verksamhet baseras på tillgången till aktuella och relevanta underrättelser, effektiv taktik, snabb fördelning av personal och resurser och kontinuerlig och omedelbar uppföljning av genomförda åtgärder.

Det går att i såväl den aldrig fungerande svenska ”närpolisen” som den nu aviserade ”områdespolisen” med lokala ”medborgarlöften” spåra klar inspiration från New York-modellen. Men det saknas en grundkompontent som gör att de nya svenska förhoppningarna dessvärre riskerar att komma på skam.

Den svenska politiska debatten har under åren i huvudsak alltid haft sitt fokus på antalet poliser, naturligt i ett läge där riksdagen beslutar härom, vilket dock sedan 20 år alltså inte är fallet. Moderaterna har av ålder varit det främsta ”lag-och ordningpartiet”, en ställning som de borgerliga kamraterna i alliansen hittills inte utmanat.

De senaste 20 åren har moderaterna också kontrollerat justitiedepartementet i över tio år. Men medan politiska löften om antal poliser uppfyllts, har strukturella lednings- och styrningsfrågor i huvudsak lämnats därhän och blivit en angelägenhet främst för byråkraterna på Rikspolisstyrelsen, RPS, och justitiedepartementets polisenhet, vilka bedriver karriärmässigt växelbruk. Polisanslaget är departementets enskilt största budgetpost, för närvarande 20 miljarder kronor.

Oförmågan att växla in ett ökat antal poliser och ökade anslag i brottsbekämpning tycks dock monumental. Till inte ringa del hänger det ihop med att moderat polispolitik ibland är svår att skilja från polisfackliga intressen. Av hävd finns i riksdagen starka band mellan moderata politiker och polisfacket. Och polisfacket och moderaterna förenas i att gilla ett stort antal poliser, medan viljan till strukturell reform är svagare.

För socialdemokratin och vänstern är förhållandet till polisen mera ideologiskt komplicerat. Minnena från polissablar och polisrytteri vid storstrejken 1909 må ha bleknat men är likväl en del av det socialistiska partiarvet, liksom synen på polisen som den ”utsugande kapitalistiska överbyggnadens” mera repressiva element.

Socialdemokratin har därför alltid under sitt långa regeringsinnehav lagt vikt vid att se till att centrala nyckelbefattningar inom polisen besatts med ”pålitligt” folk och avvisat krav på flera poliser med att det inte är önskvärt med en ”polisstat”, en hållning som sammanfaller med en grundsyn som ser brottslingen mera som offer för övermäktiga socioekonomiska omständigheter än som ansvarig gärningsman. Denna vänstersyn genomsyrar också den svenska kriminologiska forskningen som synes städse beredd, att i varje läge tolka ökad brottslighet i apologetiska termer.

Den nu genomförda polisreformen har dock beslutats i bred politisk enighet. Men den kommer inte att fungera. Tyngdpunkten på det lokala med ”områdespoliser” och ”medborgarlöften” är rätt, liksom inspiration från goda utländska förebilder, inte minst New York-modellen. Men den avgörande faktorn för framgång saknas: lokalt politiskt ansvar. Reformen i New York lyckades inte främst på grund av fler poliser och ny metodik utan genom att den ytterst ansvarige var borgmästare Rudolph Guiliani, vilken polismästaren Bratton var underställd och rapporterade till. Och Guiliani svarade i sin tur gentemot dem som valt honom, det vill säga medborgarna i New York. Detta lokala politiska ansvar skapar det förvandlingstryck och de prioriteringar som är nödvändiga.

I svenska kommuner, särskilt dem i vilka de 55 utanförskapsområdena ingår, har skola och socialförvaltning som kommunala organ en nyckelroll, inte minst i att förebygga ungdomsbrottslighet. ”Medborgarlöften” och ”samverkan” mellan en ny statlig poliskoloss och enskilda kommuner är emellertid dömda att misslyckas. Och detta inte bara på grund av att ”löften” och ”samverkansavtal” på detta område mellan offentliga aktörer saknar varje rättslig giltighet. (Tanken att en kommun skulle stämma staten för kontraktsbrott, om löftet inte uppfylls, är underhållande men inte särskilt realistiskt; politisk fluff kostar inget.)

Populärt

Det löser sig inte

New Public Management lär oss att misstro allt och alla. Men varför ska vid då sätta vår lit till dess modell?

Sharon Rider Tema 2021 2

Lokala politiker kommer nämligen som hittills, att sakna varje möjlighet att reellt påverka den polisiära verksamheten. Den polisiära ledningsstrukturen är enbart ansvarig i sin egen statliga hierarki med egna karriärincitatment. Det nationella politiska ansvaret når inte ner till lokal nivå utan svävar ovan i dimman med en ny operativ rikspolischef och dennes förhållande till justitiedepartementet och riksdagen. Dessutom kommer genomförandet av organisationsreformen i sig att ge en ursäkt för många år framöver för sjunkande polisiär effektivitet. Enbart missnöje med tillsättande av nya befattningar på skilda nivåer räcker långt. Spåren förskräcker.

Lokala problem bör istället angripas med reell lokal politisk polisiär makt. Och det kan bara ske på ett sätt: Ge de kommuner som vill möjlighet att sätta upp en egen poliskår. Lokal brottslighet och andra sociala problem kräver lokala prioriteringar – och ansvariga lokala politiker. Vad som skulle krävas för en sådan polisreform, och hur avgränsning skall göras i fråga om utbildning, statlig tillsyn och finansiering, har jag utvecklat i en nu tio år gammal rapport.6 Utvecklingen sedan dess har gjort saken ännu mera angelägen. Statliga ”medborgarlöften” är en klen tröst i söderfallande ”no-go”-zoner i våra kommuner. En kommunal polischef med en egen poliskår som speglar den demografiska strukturen i lokalsamhället är ett bättre löfte. Alternativet är fortsatt statlig polisiär handfallenhet och oförmåga, fler kommunalt upphandlade ordningsvaktstjänster eller medborgargarden. Den omständigheten att polisfacket är benhårt emot en kommunal polis (”B-polis”) är enligt min mening ett av det starkaste argumenten för. Hellre en bra B-polis än en statlig ”A-polis” med pseudolokal anknytning och strejkrätt. Och det räcker inte med en ”områdespolis” på 5 000 invånare.

I Malmö (med cirka 300 000 invånare) behövs det enbart i stadsdelen Rosengård (40 000 invånare) förmodligen mer än ett hundratal stationerade poliser. Nu finns det knappast någon. Och det spelar ingen roll om de kallas ”kvarterspoliser”, ”närpoliser” eller ”områdespoliser”, bara det är bra poliser. Och det är inget fel på enskilda svenska poliser. Tvärtom. De är bara dåligt organiserade och illa ledda.

Krister Thelin är domare. Han var statssekreterare i justitiedepartementet 1991–1994.

1) prop. 2013/14:110.

2) www.polisen.se.

3) Se www.bra.se/bra/brott-och-statistik/brottsutvecklingen.

4) En nationell översikt av kriminella nätverk med stor påverkan i lokalsamhället. RKP, oktober 2014.

5) New York-modellens framgångar består, men Bratton, liksom andra polischefer i USA, har f n att brottas med påståenden om rasdiskriminering och polisövervåld (“stop and frisk”); huruvida överrepresentationen bland gripna afroamerikaner har sin grund i korrelation eller kausalitet, dvs om enbart statistiskt samband föreligger eller om det också har sin orsak i diskriminering, delar den politiska debatten i USA. Nu senast har den lett till en förnyad upprörd debatt efter händelser i Ferguson, Missouri, och New York, med beslut att inte åtala vita polismän som orsakat svarta gärningsmäns död.

6) Polis i kris – har kommunerna kraften? 2005.